中国军民融合战略的神话与现实

技术与国家安全 | 2021 年 1 月神话和现实中国军民融合战略Elsa B. Kania Lorand Laskai新美国安全中心1152thStreet NW, Suite 950, 华盛顿, DC 20005T: 202.457. 9400 F: 202.457. 9401 CNAS. org @ CNASdc 中国军民融合战略的神话与现实2新美国安全中心1152thStreet NW, Suite 950, 华盛顿, DC 20005T: 202.457. 9400 F: 202.457. 9401 CNAS. org @ CNASdcAcknowledgments感谢 Zachary Arnold ， Husan Chahal ， Usha Sahay ， Paul Scharre 和 Remco Zwetsloot 等人对本文非常有用的反馈和评论。我们也感谢 Maura McCarthy ， Melody Cook ， Chris Estep ， Megan Lamberth 和 Zeng Xiaijing （ JJ ） 在编辑 ， 制作和定稿方面提供了宝贵的帮助。关于作者艾尔莎 · B · 卡尼亚是 CNAS 技术和国家安全计划的兼职高级研究员。她的研究重点是中国的军事战略 ，国防创新和新兴技术。她的书《为创新而战》将于 2021 年在海军学院出版社出版。Ms.卡尼亚已被邀请在众议院常设情报委员会作证，美国S.- 中国经济与安全审查委员会和全国服务委员会。Ms.Kaia 拥有硕士学位 （ 通过 ），并且是哈佛大学政府部门的博士候选人。Lorand Laskaiis a JD candidate at Yale Law School and a 客座研究员 at Georgetown ’ s Center for Security and emerging Technology. He recently co - editled “Measure Twice, Cut一次 ” ， 为约翰 · 霍普金斯大学应用物理实验室撰写的关于中美脱钩前景的系列报告。Laskai 为包括外交事务和 Slate 在内的出版物撰写了有关中国 ， 技术和国家安全的大量文章 ， 并在美中经济与安全审查委员会作证。他之前曾在外交关系委员会和北京的《金融时报》工作。他拥有斯沃斯莫尔学院的学士学位。关于技术与国家安全计划技术正在改变我们的生活。人工智能 （ AI ） ， 自治和机器人系统 ， 数字基础设施 ， 网络和社交媒体以及虚假信息的快速发展正在深刻地改变着国家安全格局。民族国家拥有可利用的新工具来产生政治影响以及新的攻击漏洞。威权政府被高科技压迫工具赋予权力，并利用激进的透明度。人工智能和自动化引发了关于人类在冲突和战争中的作用的深刻问题。CNAS 的技术与国家安全计划探讨了与这些和其他新兴技术相关的政策挑战。该计划的重点是将技术和政策社区聚集在一起，以更好地了解这些挑战并共同开发解决方案。 中国军民融合战略的神话与现实3目录新美国安全中心1152thStreet NW, Suite 950, 华盛顿, DC 20005T: 202.457. 9400 F: 202.457. 9401 CNAS. org @ CNASdc 中国军民融合战略的神话与现实4新美国安全中心1152thStreet NW, Suite 950, 华盛顿, DC 20005T: 202.457. 9400 F: 202.457. 9401 CNAS. org @ CNASdcIntroduction在 U.S.关于中国的政策辩论，军民融合 （ MCF ） 已成为经常辩论和关注的主题。曾经是中国军事现代化和国防技术发展的狂热观察者中的利基研究话题，北京打破壁垒并在其民用经济与国防工业基础之间建立更牢固联系的努力已开始引起华盛顿的广泛关注。1 在唐纳德 · 特朗普执政期间，副总统迈克 · 彭斯，国务卿迈克 · 蓬佩奥，国务院和国防部的高级官员以及国会议员都在演讲中投入时间讨论 MCF，并用它来证明广泛的政策。其中包括扩大对知识产权盗窃的调查，禁止华为进入美国S.网络和关键基础设施，敦促微软和谷歌等公司停止与中国同行的合作，甚至倡导与中华人民共和国 （ PRC ） “脱钩 ”，例如在供应链和限制技术合作。2 MCF 已成为近年来美国与中国之间经济和技术竞争加剧的关键分析驱动因素。尽管乔 · 拜登政府将有机会重新调整美中关系的基调并重新调整美国政策工具的使用 ， 但中国的 MCF 模式可能仍是美国决策者的主要关注点。时任国务卿迈克 · 蓬佩奥 （ Mike Pompeo ） 于 2020 年 1 月在硅谷领导小组发表讲话 ， 引发了人们对军民融合及其对美国公司 ， 特别是那些参与开发敏感技术的公司的影响的担忧。尽管它在美国越来越突出S.政策圈子里，MCF 相对于其日益增加的重要性，仍然知之甚少和研究不足。这种差异可能会破坏美国S.政策回应和公共信息。最近对 MCF 的兴趣激增并没有促使人们对这个复杂的主题有更深入的了解，反而导致了对 MCF 作为一种战略的过度简化和错误描述的趋势，其潜在影响以及对其实施的持续挑战。特别是，美国关于 MCF 的讨论有时将其误认为是既成事实，而不是认识到这一战略尚未完全实现。相反，中国领导人对 MCF 的强烈关注以及有力的言论反映出人们对改革进展不够迅速的担忧。MCF 旨在促进中国民用和国防经济及其各自技术生态系统的更深层次融合。这项努力旨在创造和利用经济发展与军事现代化之间的协同作用，使国防和商业企业能够通过人才，资源和创新的共享来协作和同步努力。MCF 的范围惊人地扩大，包括从大数据和基础设施到物流和国防动员的努力。3这一战略的成功并非一成不变。MCF 打算创造的 “融合 ” 仍然主要是令人向往的，因此这种措辞还不能真正反映中国的现实。在过去的 30 年中，中国的国防部门主要由僵化的国有企业主导，这些企业仍然与中国充满活力的商业经济隔绝。MCF 的核心是作为解决这个问题的一种方法。然而，多年的改革和政策举措已经发生。 中国军民融合战略的神话与现实5新美国安全中心1152thStreet NW, Suite 950, 华盛顿, DC 20005T: 202.457. 9400 F: 202.457. 9401 CNAS. org @ CNASdc减少这些障碍的功效有限。尽管如此 ， 只有一小部分私营公司参与了国防项目 ， 正在开发与军方相关技术的企业发现 ， 削减采购中的繁文 tape 节很麻烦 ， 这与美国同行的挫败感没有什么不同。4美国决策者往往未能认识到 MCF 在其目标和实际进展方面的复杂性。中国政策制定者长期而刻苦地研究美国S.对其国防和创新基地的政策。情况并非总是相反。这些动态风险使华盛顿在应对北京的 MCF 战略方面处于不利地位。任何扭曲和误导性的特征也有可能为有缺陷的政策选择创造条件。一个很好的例子是特朗普政府在 2020 年 5 月的行政命令，该命令要求拒绝或取消参与中国 “军民融合战略 ” 的大学的中国学生和研究人员的签证。. "5 行政命令将 MCF 定义为 “获取和转移外国技术的行动 ” - 这一定义在很大程度上脱离了中国 MCF 政策的核心 ， 而是描述了一般技术转让。6U.S.如果没有明确的指导和信息传递，政策的有效性就会降低。非法技术转让可以涉及并有助于 MCF 举措，但这些是需要不同解决方案的不同问题。此外，这项行政命令忽略了这样一个现实，即关键军事和商业技术的合法和非法转让发生在许多渠道上，其中许多渠道没有涉及与 MCF 努力有明显联系的行为者。U.S.与 MCF 相关的政策在实施时应该严格和透明，包括如何评估风险因素的问题。否则，旨在提高研究完整性的政策可能会引起争议并适得其反，例如如果签证被拒绝似乎是任意的或错误的。7如果没有对 MCF 战略的准确理解和沟通，美国决策者就无法应对竞争挑战。MCF 可以增强中国的国防创新，并支持可能影响未来军事平衡的新兴能力的发展。鉴于两用研究和进步与技术转让的联系，这一举措也引起了人们对与中国的科学和技术接触的担忧。但是，如果不对威胁进行适当评估和传递信息，可能会导致寻求无效的对策。有时，US.民选官员和政策制定者似乎对所有中国公司或个人持怀疑态度，甚至是可能代表中国 MCF 驱动提取外国技术的潜在帮凶，这一特征与 MCF 的不完整特征形成鲜明对比。8 尽管这种暗示似乎不是主流观点，但任何广泛的怀疑都会引起人们对针对性不佳的政策的担忧，这些政策可能会破坏对美国竞争力至关重要的科学参与，同时无法充分解决实际的威胁行为者和媒介。即使 US.政策只被认为 (而不是实际上) 受到普遍怀疑或潜在偏见的影响，技术转让的对策可能会被合法化。本政策简报旨在提高政策制定者对 MCF 提出的挑战的理解 ， 以增强美国政府应对这些紧急政策问题的能力。特别是 ， 本分析考虑并试图纠正在美国关于该主题的辩论中突出的几个明显的神话 - 或充其量的概括和过度简化。误区 1 ：追求 MCF 是中国国家主席习近平独有的新举措。o现实 ： MCF 建立在先前政策和举措的悠久历史上 ， 这些政策和举措证明了实现真正 “融合 ” 的难度 ， 即使在一个试图行使中央控制的强大状态的系统中也是如此。 中国军民融合战略的神话与现实6新美国安全中心1152thStreet NW, Suite 950, 华盛顿, DC 20005T: 202.457. 9400 F: 202.457. 9401 CNAS. org @ CNASdc误区 2 ：由于 MCF ， 中国在国防方面相对于美国拥有明显的 ， 也许是决定性的优势。o现实 ： 作为一项战略 ， MCF 仍处于初期阶段 ， 其成功与否难以评估。美国在国防和军事能力方面的优势源于美国国防经济的实力及其整体创新生态系统 ， 不应被视为理所当然。中国将在 MCF 上成功超越美国并非已成定局。误区 3 ：中国对中国公司承担了参与 MCF 的法律义务。o现实 ： 尽管中国的政党国家不需要法律来迫使公司交出技术 ， 但 MCF 似乎更多地利用了激励措施 ， 而不是胁迫。此外 ， 国家强制或指导无法创建 MCF 成功所必需的集成生态系统。误区 4 ：几乎每个中国企业都已经积极参与 MCF 。因此 ， 美国和中国研究人员之间的任何合作都可能最终直接或间接地支持军事现代化 ， 这几乎是不可避免的。o现实 ： 目前 ， 中国高科技企业积极或公开支持军队的比例有限 ， 但随着这一战略的发展 ， 参与的公司和大学的数量可能会继续增加。军民融合的历史误区 1 ： 追求 MCF 是习近平独有的新举措。尽管对 MCF 的担忧直到最近才在美国的政策辩论中得到重视 ， 但 MCF 并不是一项新举措。至少从 1980 年代初开始 ， 中国就一直在以某种形式追求 MCF 。当今 MCF 战略的前身可以追溯到几十年前 ， 邓小平试图在经济发展与军事现代化之间找到协同作用。9这些先前的努力 ， 被称为 “军民 ”一体化 ” 或 “军民一体化 ” (军民捷合 ，٠) ， 为习近平在 “军民融合 ” 的绰号下深化这些政策创造了遗产和基础 (junmin ronhe ，٠ݳ)1MCF 背后的历史不仅说明了这对中国人来说是一个一致的目标领导人 ， 但也认为 ， 即使在中央控制很强的经济体中 ， 实现这一目标所需的结构性变化也可能缓慢发生。尽管长期以来一直致力于军民融合的想法 ， 但实施情况却参差不齐。在 1990 年代和 2000 年代 ， 民营企业要筹集资本或建立参与国防经济所需的能力仍然具有挑战性。11 中国人民解放军主要从中国国防工业的典型参与者那里采购武器系统，而私营公司的参与和贡献更有限。在某些情况下，贪污和熟悉似乎也鼓励中央军事委员会 （ CMC ） 的高级军事领导人继续主要与国有国防集团合作，即使可能存在高级私营部门替代方案。12 中国军民融合战略的神话与现实7新美国安全中