第 20 期 ： 环境署与民间社会 ： 交流 — — 利益相关者参与环境署的新局面 ？

12016 年 3 月联合国环境规划署perspectives环境署与民间社会 ： 交流环境署利益相关者参与的新景观 ？Mark Halle ， 国际可持续发展研究所执行主任Felix Dodds ， 高级研究员北卡罗来纳大学全球研究所1.Introduction本期 “观点 ” 介绍了马克 · 哈雷和费利克斯 · 多兹之间关于民间社会组织以及主要群体和利益相关者在联合国环境规划署背景下的过去和未来作用的论述。这并不是要给出环境署如何最好地与非国家行为者接触的最终答案，而是在感兴趣的利益攸关方之间发起和丰富关于这一主题的讨论的入门，包括在新成立的联合国环境大会 （ UNEA ） 的背景下。环境署邀请其他各方就此问题发表评论并通过写信提出进一步意见。civil. society @ unep. org.2.马克 · 哈雷 ：当已故的莫里斯 · 斯特朗就任新的联合国环境规划署第一任执行主任时 ， 他对这个刚刚起步的组织有一个明确的愿景: 一个将突破传统官僚机构的界限 ， 以全新的方式运作的组织。从约翰 · F · 肯尼迪的书中摘录 ， 他的想法是召集一个 “最好和最聪明 ” 的小团队来开发大胆的新想法 ， 并在整个联合国大家庭中播种这些想法 ， 用环境基金 1 的战术剂量为这些种子施肥。发行编号 20所提出的观点完全是作者的观点 ， 不一定反映环境署的观点。1 环境基金是环境署执行其工作方案和中期战略的主要资金来源。它利用会员国对集合资源的投资，以确保跨国界和特定主题问题的环境举措的成果交付。捐款是自愿的，联合国所有会员国都应及时和充分地付款。 22016 年 3 月强烈理解，环境不是一个活动部门，与工业，农业或城市发展等其他部门互动 ： 相反，它是所有这些活动的组成部分。正如阿尔伯特 · 爱因斯坦曾经说过的那样，“环境就是一切，而不是我。 ”当环境被视为一个部门时，它的影响范围不仅限于有限的范围，如污染或有毒废物，而且成为它寻求影响的所有其他部门的初级伙伴。Strong 还了解环境需要它能得到的所有朋友。他成立了一个工业和环境办公室 ， 与私营部门互动 ， 并为环境联络中心 （ ELC ） 提供了空间 ， 该中心是一个促进民间社会参与环境署工作的机制 ， 并通常使环境署对可能出现的好主意持开放态度。可悲的是，斯特朗喜欢设置东西，但不喜欢长时间运行它们，他很快就离开了寻求其他创造性的举措。他的继任者莫斯塔法 · 托尔巴 （ Mostafa Tolba ） 将环境署带到了一个不同的方向 - 他几乎完全专注于政府，策划了环境部委和机构的公共部门选区的创建。随着环境署与联合国姐妹机构争夺影响力和资金，ELC 逐渐消失并最终关闭。托尔巴的成功是不可否认的 — — 他在环境方面建立了许多现有的国际法律基础设施，这一点值得称赞，环境署在他 16 年任期内的发展令人印象深刻。但是，很难不得出结论，他所扮演的世界已经发生了根本性的变化，从那以后，他在政府，企业和社区其他成员之间建立的硬墙限制了环境署的活动范围。在托尔巴任期即将结束时，里约地球首脑会议非常清楚地认识到，将环境与发展结合起来将需要动员政府、民间社会和私营部门的所有参与者。实际上，它巩固了对这些参与者的广泛定义，围绕着九个 “主要群体和利益相关者 ” 。这九个国家的代表随后改组为一个有组织的运动，与环境署互动，并向其传达民间社会的声音和想法。现在已经有 20 多年的发展，是否打破了孤岛，让我们回到莫里斯 · 斯特朗的创立愿景 ？我认为，从本质上讲，环境署目前通过九个主要群体以及全球主要群体和利益攸关方论坛 2 的认可代表与民间社会接触的方式更接近托尔巴的愿景，重新评估的时机已经成熟。我将主要侧重于非政府组织主要群体，尽管这些评论广泛适用于其他群体。显然，希望与环境署互动的非政府组织是自我选择的 — — 它们绝大多数是那些任务包括国际环境合作和解决跨界问题的非政府组织。这是全球非政府组织社区的一小部分。绝大多数民间社会活动是地方的，或者至多是国家的，绝大多数非政府组织与环境署没有任何关系，也不渴望这样做，除非环境署能够在一定程度上介绍他们关心的问题。只有那些寻求解决国际环境问题的非政府组织才会对与环境署互动产生重大兴趣，特别是因为与大多数联合国机构不同，它几乎不存在于国家一级。对于有国际倾向的非政府组织 ， 与环境署合作的方法大致有三种 ， 尽管可能有所不同。首先是功利主义的方法。非政府组织有自己的使命和目标，在追求这些目标时，它们可能会得出结论，环境署可以对它们有所帮助，例如，通过敦促其本国的环境部加入一项国际倡议，或通过对一个问题给予国际形象符合它们自己的议程。这种形式的关系不是有机的，不需要特定的组织结构。例如，如果世界自然基金会希望出于特定目的，例如减少海洋中塑料的积累，将部队与环境署联系起来，那么没有什么可以阻止他们。2 全球主要群体和利益相关者论坛 （ GMGSF ） 是在 UNEA 之前举行的为期两天的会议，旨在促进主要群体和利益相关者参加环境署的联合国环境大会 （ UNEA ） 和相关会议。我是主要群体在 UNEA 之前聚集的主要空间，交换意见，巩固他们的立场。参与主要限于环境署认可的主要群体。 32016 年 3 月尽管获得认可的主要集团可能会帮助促成交易 ， 但它们并没有起到根本的作用。此外，任何希望以任何方式与环境署合作，涉及合同义务和资金转移的非政府组织很快都会遇到另一个主要障碍 — — 令人费解的官僚机构，就像格列佛的巨人一样，束缚了它。环境署的合作伙伴中几乎没有人没有经历过官僚主义的痛苦经历。更合理的人理解，环境署在全联合国的行政系统下工作，甚至执行主任也无力改变这些系统，甚至使它们变得更好。对于那些多次尝试与环境署合作的人来说，很快就会发现与环境署的合同和行政服务无关的前景越来越有吸引力。如果执行主任对这一丑闻没有任何影响，主要团体和利益相关者及其秘书处的支持极不可能提供帮助。The第二 ， 越来越普遍的方法非政府组织忽视环境署，这有很多原因。许多非政府组织有自己的优势、预算、影响渠道和声誉，并不真诚地相信环境署可以为其武库增加很多。例如，大自然保护协会 3 部署了比环境署大得多的预算和人员，坦率地说，不需要环境署来实现其目标。此外，许多非政府组织认为，构成环境署正式选区的政府是全球环境问题的重要组成部分，环境署接受指定的政府部门，并遵循联合国的 “梅塔 ” 文化，拒绝参与任何直接的公开批评，从而扩大了这一问题。政府部门可能会明确砍伐大片森林，对过度捕捞视而不见，签发非法采矿许可证，并轻描淡写地无视自己的法律，法规和国际承诺。但是，可以肯定的是，它可以安然入睡 - 环境署不会成为指责它的批评者的合唱之一。环境署及其所有政府间同行的这种削弱在很大程度上使它们与环境非政府组织区分开来 ， 而环境非政府组织的存在很大程度上是因为政府没有辜负公众的信任。对于那些存在的非政府组织指出和纠正公共部门的缺点 ， 环境署不仅没有帮助 ， 而且是问题的一部分。当然，我们都知道，环境署可以间接或在幕后做很多事情，而且确实做了很多事情。环境署经常传播公共信息，这对政府来说是尴尬的，非政府组织可以利用这些信息产生良好的效果。当然，环境署执行主任私下告诉部长们的事情还不得而知。但是，对激进非政府组织的压倒性评估是，环境署应该成为目标，而不是伙伴。关于非政府组织选择的第二种方法，目前尚不清楚民间社会与环境署互动的平台是否有很大作用，例如主要群体和利益相关者论坛。作为鼓励和组织环境署与非政府组织和其他组织互动的平台，对于非政府组织来说，论坛似乎无能为力，这些非政府组织总体上选择不与环境署合作，或者决定将环境署与敌人归类。当然,第三种方式 ：重视环境署并寻求影响秘书处及其治理机制的途径。遵循这一路线的非政府组织相信环境署战略和计划的重要性，并同样认为，它们必须找到方法，为环境署的决策结构 — — 主要是其理事会，大概现在是环境署负责的新的联合国环境大会 — — 做出贡献并确保其想法和建议的位置。对于这些非政府组织来说，寻求环境署认证并参与主要群体和利益攸关方论坛是有意义的。对于这些非政府组织来说 ， 中心问题是 ： 在努力实现其目标和履行其使命的过程中 ， 影响环境署的努力和费用与在实现该使命方面取得的进展之间的权衡是什么 ？ 积极参与环境署的非政府组织寻求当选主要群体和利益相关者促进委员会 （ MGFC ） 的席位 ，3 跨国公司 2014 年的支出超过 8 亿美元 ， 而环境署的支出约为 6.3 亿美元。跨国公司的工作人员比环境署的工作人员大很多倍。 42016 年 3 月并在环境署主要理事会议之前花几天时间在秘密会议上开会 ， 这证明了他们在这一过程中投入的时间和金钱是相称的。从外部看 （ 这很可能是一种局部观点 ），这些非政府组织旨在以两种方式影响环境署 ： 寻求在环境署理事机构全体会议上发表意见的空间 ； 并通过增加，删除或修改本来可以通过的文本来影响成果文件的语言。前者 — — 非政府组织发言 — — 通常被添加到各代表团在全体会议或类似机构 (全体委员会) 的正式发言的底部，尽管它们可能具有象征意义，但它们并不比次要代表团的正式发言更重要。这些全体机构几乎从不投票，因为决定是以协商一致方式作出的，而非政府组织往往被排除在小组会议之外。此外，非政府组织对个别代表团的游说通常没有什么实际效果。至于影响理事机构成果文件的语言，问题是这些文件在环境署实际工作方面是否具有很大的分量。可以令人信服地认为，环境署的影响更多来自执行主任的政治技能和他或她能够筹集资金的项目。无论如何，非政府组织所保证的微小变化很可能仅具有象征意义。必须提出一个问题 ： “如果与环境署合作最密切的利益攸关方对环境署事务的进程影响不大 ， 情况会有什么不同 ？ ”非政府组织是开展环境行动的名副其实的力量，这一事实在许多领域都得到了反复证明，从撤资运动到绿色贸易和杀伤人员地雷条约。当然，我们所有人都应该追求的是使环境署令人印象深刻的力量和影响力与非政府组织同样令人印象深刻的力量和影响力相结合的最佳方式，以便真正使现实变得更好。换句话说，我们应该寻求建立伙伴关系，真正代表实现特定目标的最佳力量组合。与几乎所有非政府组织相比，环境署可以正式接触最高级别的政府。此外，它代表了大多数非政府组织只能渴望的严重性和权威。反过来，非政府组织具有灵活性和自由，可以按原样讲述，迅速采取行动和适应，不受联合国官僚机构的沉重负担或对政府间组织施加的政治限制的阻碍。他们没有义务保持礼貌的说法，即政府采取所有重要的决定，为全球行动分配优先权和资金，或者以某种方式代表可接受的决定。在重要的方面，这不再是全部的真理 ： 在许多情况下，这根本不是真理。2015 年 6 月下旬，环境署和自然保护联盟召集了主要环境非政府组织的首席执行官，讨论了新的伙伴关系形式。有趣的是，出席会议的人几乎都不重视环境署采用的主要群体方法，总的来说，他们也没有将时间或资源用于环境署的治理结构。在这次会议上提出的主要问题是关于想象什么样的伙伴关系可能是感兴趣的，以及它可能如何发挥作用。结果是对新的伙伴关系产生了明显的兴趣，这些伙伴关系围绕着明确，有时限和具体的变革目标进行了阐述，在这些目标中，环境署和非政府组织伙伴的结合可以实现自己无法实现的目标。例子包括取消对化石燃料的补贴，反对非法捕鱼的运动，甚至撤资与煤炭相关的投资。这方面的一个明显迹象可能是向环境署及其非政府组织伙伴联合组织的会议开放 UNEA 。显然，这种方法与环境署主要群体和利益相关者的 “粉丝俱乐部 ” 行为相去甚远。这意味着环境署和非政府组织采取了新的方法。有趣的是，这也是对环境署创始人莫里斯 · 斯特朗 （ Marice Strog ） 制定的最初愿景的 “回到未来 ” 的回归，并且认识到莫斯塔法 · 托尔巴 （ Mostafa Tolba ） 尽管取得了所有成功，但仍坚持“ 政府优先 ” 的愿景，在 21 世纪已经失去了意义。非政府组织能做出改变吗 ？ 52016 年 3 月3.