环境信息公开 艰难破冰-（PITI）2008年度报告

作者：公众环境研究中心（IPE） 美国自然资源保护委员会（NRDC）环境信息公开 艰难破冰污染源监管信息公开指数（PITI）暨2008年度113个城市评价结果PITIPollutionInformationTransparencyIndex PollutionInformationTransparencyIndex2008PITI © 公众环境研究中心 马军 摄byIPE&NRDCPITI 关于IPE（公众环境研究中心）公众环境研究中心（IPE）是一家在北京注册的非营利环境保护机构。自2006年5月成立以来，IPE开发并运行中国水污染地图（www.ipe.org.cn）和中国空气污染地图(www.air.ipe.org.cn)两个数据库，以推动环境信息公开和公众参与，促进环境治理机制的完善。关于NRDC（美国自然资源保护委员会）NRDC（美国自然资源保护委员会）是非营利国际环境保护组织，在全世界得到超过120万会员和网上行动者的支持。自1970年成立以来，NRDC的环境律师和科学家们，为保护人类和万物生灵赖以生存的自然资源和健康生态环境进行着不懈的努力。NRDC在纽约市、华盛顿特区、中国北京、洛杉矶、旧金山、蒙大拿州、芝加哥设有办公室。欲了解更多信息，请访问NRDC的网站www.nrdc.org 编写组成员公众环境研究中心：马军、王晶晶、阮清鸳、沈苏南、吴卫NRDC：Alex Wang、胡元琼、Michael Zhang、张西雅中国人民大学法学院副教授竺效博士中国人民大学统计学院副教授黄向阳博士英文版翻译及校对：杨晨曦, Michael Zhang, Sabrina Orlins, Caitlin Anderson IP E和NRDC也衷心感谢以下各位专家对我们报告提供的建议、评价和指导：汪劲、王灿发、程洁、胡涛、李铮、熊蕾、封卫青、柳自力、谢辉、 杨素娟、Shirley Lee, Daniel Esty, Robert Per cival, Elizabeth Economy, Gabriella Chavarria, Barbara Finamore, Susan Casey-Lefkowitz, Stephen Stec, Elizabeth Lyon, Kate Deangelis, Erin Doran, Matthew Brenner, S arah Corstange, Izabella Barati, Naira Har utyunyan, Hanna Khomechko, Serhiy Lozan, Andriy Petriv报告设计制作：智顶艺术设计事务所校对：NRDC李旸 目 录第一部分 污染源监管信息公开指数（PITI）2008年度评价结果及案例分析 2 概要 2 引言 5 方法论 10 评价结果及分析 14 1. 环境信息公开取得重要进展 15 2. 环境信息公开仍处于初级水平 20 3. 污染源监管信息公开与城市所在地区和经济发展水平相关，但后二者均非决定性因素 20 4. 一些排放强度较大、污染较重的城市公开程度很低 24 5. 依申请公开艰难起步 28 6. 环境信息公开的完整性为最薄弱环节 31 7. 诸多良好案例值得借鉴，亦凸显信息公开在中国现实可行 32 中国环境信息公开的前景展望 40 结语：环境信息公开为污染减排创造条件 46第二部分 环境信息公开的国际实践 48 世界各国环境监管中的信息公开手段 50 如何公开环境信息？ 52 1. 污染物排放与转移登记制度-Pollutant Release and Transfer Register (PRTR) 52 2. 环境影响评价 60 3. 政务信息公开法律法规 62 4. 产品标识项目 64附件：污染源监管信息公开指数评价敏感性分析及主要方法论技术说明 66 2第一部分Par t 1污染源监管信息公开指数（PITI）2008年度评价结果及案例分析1 三座纳入评价范围的非国家环保重点城市是东莞、盐城、鄂尔多斯。污染源监管信息公开指数（PITI）2008年度评价结果及案例分析Par t 1第一部分概要2008年5月1日开始实施的《环境信息公开办法（试行）》对完善中国环境治理机制具有里程碑式的意义。国际经验表明，扩大环境信息的公开有助于减少污染排放。为了更为系统地评估各地政府部门对这部法规的执行情况，同时也为了明确信息公开元年的基准线，公众环境研究中心(IPE)与自然资源保护委员会(NRDC)共同开发了污染源监管信息公开指数（PITI指数），并据此对113座城市2008年度污染源监管信息公开状况进行了初步评价。这113座城市涵盖了哈尔滨、济南、石家庄、长沙、广州、成都、乌鲁木齐等110座国家环保重点城市1，广泛分布于中国的东、中、西部地区。通过对当地政府所作的超标违规记录公示、信访投诉案件处理结果公示、依申请公开等8个指标的系统性、及时性、完整性和用户友好性进行定量和定性分析，我们对每座城市的污染源监管信息公开状况进行了评价，给出了细项得分和总体排名。 3污染源监管信息公开指数（PITI）暨2008年度113个城市评价结果环境信息公开 艰难破冰© 公众环境研究中心 马军 摄 4第一部分Par t 1污染源监管信息公开指数（PITI）2008年度评价结果及案例分析本年度评价报告的主要发现如下：1. 环境信息公开取得重要进展评价结果显示，环境信息公开在中国许多地区取得了进展。在污染源监管信息主动公开方面，上海、宁波、太原、武汉等城市已经开始较为系统地公布当地企业日常超标违规的监管记录，北京、重庆、福州、焦作等城市则在信访投诉案件及其处理结果公示方面有良好的表现；而在执行依申请公开方面，合肥、青岛、昆明、郑州等成为对信息公开申请做出积极回应的城市中的佼佼者。2. 环境信息公开仍处于初级水平2008年作为环境信息公开元年，其污染源监管信息公开总体上仍处于初级水平。污染源监管信息公开指数的分值满分为100分，其中超过60%的分值依据法规要求设定，余下部分则主要是依据公众实际需要而设定的倡导性指标。然而，113个被评价城市中，得分在60分以上的城市仅有4个，不足20分的城市多达32个，113个城市的平均分则刚刚超过31分。2 3. 污染源监管信息公开与城市所在地区和经济发展水平相关，但后二者均非决定性因素初评结果显示，环境信息公开水平呈现出显著的地域差别，总体上呈现东部高于中部，而中部又高于西部的态势。但环境信息公开和城市所在地区的相关性不是绝对的。位于中西部地区的武汉、重庆、太原的表现称得上是“异峰突起”， 东部省区也存在湛江、本溪、泰安等异常低洼的“盆地”。东、中、西部地区被评城市的得分落差，实际显示了环境信息公开和一个地区的经济发展水平在一定程度上的关联性。但细加分析后，可以发现环境信息公开和经济发展水平的相关性也不是绝对的。比如江苏省9个被评价城市PITI指数的平均得分就明显高于广东省9个被评价城市，虽然广东省的人均GDP较高。4. 一些排放强度较大、污染较重的城市公开程度很低以2007年万元工业产值的污染物（COD和二氧化硫）排放强度作为变量进行分析，我们可以发现，东、中、西部一些污染物排放强度较高的地区，环境信息公开程度非常有限。而以2005年空气污染物年日均值作为变量进行分析，看到一些二氧化硫和/或可吸入颗粒物浓度偏高的城市，污染源监管信息的公开程度非常有限。2 评价规则详见http://www.ipe.org.cn/news/news_view.jsp?BH=97 或 www.greenlaw.org.cn/blog/?p＝1191。 5污染源监管信息公开指数（PITI）暨2008年度113个城市评价结果环境信息公开 艰难破冰5. 依申请公开艰难起步，“商业秘密”成拒绝公开借口为评估《环境信息公开办法（试行）》中对环保部门作出的依申请公开要求，我们向113个被评价城市分别申请公开当地2008年9月份的污染企业行政处罚名单和经调查核实的公众对环境问题或者对企业污染环境的信访、投诉案件及其处理结果，其中有27个城市提供了全部或部分名单，但还有多达86个城市未能提供名单。拒绝申请的理由除了“不宜公开”之外，还包括这些记录涉及企业商业秘密，申请公开需要上级政府部门开具公函，以及为“保发展”不能公开等。6. 环境信息公开的完整性为最薄弱环节综观2008年度113个城市的污染源监管信息评价，我们发现在其信息公开的系统性、及时性、完整性和用户友好性四个特性中，完整性的得分最低。平均来看，系统性、及时性和用户友好性各自的实得分占其各自总分的比例均在30%以上，而完整性的得分比例则低于25%。在实践中，这也反映了现在的信息公开通常不够详细。7. 诸多良好案例值得借鉴，亦凸显信息公开在中国现实可行此次评价中我们发现了各地在污染源监管信息公开方面的良好案例。将细项得分的冠军组合在一起，最终得分高达 89.5分。这一成绩显示了在中国当前的社会经济条件下，污染源监管信息公开是可为的，如果一个城市能够取各家之所长，已经有现实的可能性做到较高的水平。 6第一部分Par t 1污染源监管信息公开指数（PITI）2008年度评价结果及案例分析基于对评价结果的分析，本年度评价报告提出以下四点建议：1. 中国在信息公开方面已经有许多良好的实践经验，但需进一步创建一个多个利益方参与的平台，包括举办信息分享研讨会和撰写最佳实践指南等，让各城市从全明星城市中学习最佳实践，尽快扩展各地环境信息公开。2. 尽快提升所公开环境信息的质量。信息公开完整性事关信息公开的质量。完整性的欠缺造成信息公开的社会效果大打折扣。为此我们建议使信息公开的规则更加清晰化，以期尽快提高公开信息的完整性，并建立明晰的争端解决渠道，解决数据质量和公开欠缺的问题。3. 信息公开法律规定的不够明确，导致在实施过程中出现多种解释。例如，对于《环境信息公开办法（试行）》中“行政机关在履行职责过程中......获取的”信息就存在不同的理解。一些部门对此进行了狭义的解释，并因此排除了对企业排污信息数据的公布，尽管这些信息也由环保部门进行了收集。鉴于各地对政府应主动公开和依申请公开信息范围的理解不统一，建议环境保护部在总结一年实践经验的基础上，尽快制定实施指南，并适时修订《环境信息公开办法（试行）》，以明确各项应主动公开信息的公开条件、具体公开内容和形式。同时建议最高人民法院应在相关司法解释中明确“商业秘密”和其他例外的严格适用条件和审查程序，以防止例外情形适用的泛滥，并支持信息公开宗旨的实现。4. 建议借鉴国际成功经验，在中国建立类似污染物排放与转移登记制度（PRTR）的披露机制。通过对企业设置强制性的信息报告和公开义务，将污染物排放和转移的信息由政府统一进行监管和公开，以最大程度地让信息公开推动污染减排的潜力得以实现。由于污染源监管信息公开指数（P IT I指数）及案例分析均为首次发布，未尽之处在所难免，作者将在今后的评估工作中不断完善和提高，并衷心期待读者对本报告的反馈与建议。您对本报告如有任何建议及反馈，请发送电子邮件联系：piticomments@gmail.com 7污染源监管信息公开指数（PITI）暨2008年度113个城市评价结果环境信息公开 艰难破冰© 公众环境研究中心 马军 摄 8第一部分Par t 1污染源监管信息公开指数（PITI）2008年度评价结果及案例分析引言在过去的几十年中，世界各国都陆续将环境信息公开看作一个环境管理必不可少的手段。环境信息公开受到如此广泛承认的原因之一，即它在污染减排和提高执法与守法效率中发挥的作用。信息公开的形式是多样的。它可以促使企业采取行动，降低排放。信息公开也可以提高公众对于环境问题的认识，给于公众甄别和处理环境风险的工具。信息公开可以激励市场和其他利益相关方，比如银行、股东、消费者和其他人，来监督企业的环境表现，并促使其削减污染。目前，全球已经有超过