重负朗 ： 美国的新战

中东安全 | 2020 年 8 月重新接合伊朗Ilan Goldenberg ， Elisa Catalano Ewers 和 Kaleigh Thomas 重新接触伊朗2关于作者AcknowledgmentsIlan Goldenberg是高级研究员兼董事中东安全计划新美国安全中心 （ CNAS ） 。他以前在国务院任职以色列问题特使参谋长巴勒斯坦谈判。他还担任过参议院高级专业人员外交关系委员会 ， 重点是中东。在此之前 ， 他曾担任特别职务中东顾问 ， 然后作为伊朗副部长办公室的团队负责人为政策辩护。作者要感谢工作参加一系列活动的小组成员研讨会和接受采访的众多官员他们对报告的投入和反馈。他们还要感谢 Loren DeJongeSchulman 审查草稿并提供有用的评论; 和 Melody Cook 和 Maura麦卡锡 ， 他协助生产最后 ， 本文不会有没有研究援助是可能的由 Jennie Matuschak 提供。Elisa Catalano Ewers是高级兼职CNAS 研究员 ， 美国国家专家安全和外交政策 ， 重点是中东。她也是兼职教师约翰 · 霍普金斯大学讲师 Paul H.尼采高级国际研究学院。她以前的一些政府角色包括中东和北非主任国家安全委员会 ， 高级政策美国驻美国大使顾问国家 ， 副秘书长特别顾问国家政治事务 ， 参谋长秘书长伊拉克问题特别代表和西南亚。中东安全计划中东安全计划最紧迫的前沿研究这个动荡地区的问题。该程序侧重于不稳定的来源地区 ， 保持美国的关键战略合作伙伴关系 ， 并生成有助于政策制定者对这两个快速变化的国家做出了回应事件和长期趋势。中东安全计划吸引了一个团队政府和非政府的经验区域研究、美国外交政策和国际安全。它分析了趋势和生成切实可行的政策捍卫和推进美国的解决方案利益。Kaleigh Thomas是一名研究助理CNAS 的中东安全计划。她是两个中间的项目协调员东方安全与能源、经济与CNAS 的安全计划。 Kaleigh 持有美国大学国际硕士和平与冲突解决 ， 并在 BS大学工商管理南卡罗来纳州 ， 国际双主修商业和营销。新美国安全中心1152th Street NW, Suite 950, 华盛顿, DC 20005T: 202.457. 9400 F: 202.457. 9401 CNAS. org @ CNASdc 重新接触伊朗3目录执行摘要 4联合综合行动计划 （ JCPAO ） 的教训。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。 79两个轨道之间的长期全面谈判参与国际合作伙伴和国会 ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 17将此方法调整为第二个特朗普条款新美国安全中心1152th Street NW, Suite 950, 华盛顿, DC 20005T: 202.457. 9400 F: 202.457. 9401 CNAS. org @ CNASdc 重新接触伊朗4执行摘要伊朗似乎不太可能与唐纳德 · 特朗普总统进行外交谈判在美国大选之前进行管理。但是 ， 国际社会可能会发现伊朗已准备好考虑在 2021 年重返谈判 - 无论 11 月的结果如何 - 要么是因为伊朗有兴趣与拜登政府接触或努力避免特朗普再执政四年政府的最大压力运动。这份报告列出了美国新政府在 2021 年与伊朗接触的潜在选择。如本报告末尾所述 ， 这些想法也可以适用于特朗普政府的第二任期。美国的外交战略应侧重于以下有关伊朗政策的关键目标 ：1. 防止伊朗获得核武器。2. 遏制伊朗地区政策损害美国利益的影响。3. 缓和区域紧张局势 ， 使中东的不稳定和代理人推动的竞争长期存在东。基于这些目标 ， 美国应该采取以下分阶段的方法 ， 从2021 年初。至关重要的是 ， 这种方法从一开始就必须考虑到区域和核问题 ， 并明确它的价值观 ， 并将包括在其外交努力中同时,而不是顺序方法。第一阶段 ： 降级。美国应尽早采取行动 ， 以缓和地区冲突并冻结或回滚伊朗的核计划。政府应从立即 ， 适度的单方面开始建立信任措施 ， 包括废除伊朗的旅行禁令 ， 放松象征性制裁伊朗外交部长穆罕默德 · 贾瓦德 · 扎里夫等官员支持后新冠肺炎疫情国际货币基金组织 （ IMF ） 一揽子计划 ， 并采取其他切实步骤确保制裁不要干扰与解决 COVID - 19 危机相关的医疗用品。从就职典礼开始2021 年春季伊朗举行总统选举时 ， 政府应该关注在初步安排上 ， 就该地区的 “平静换平静 ” 达成一致 ， 并逮捕伊朗的核进展。它必须向伊朗明确表示 ， 代理攻击美军和攻击海湾石油和基础设施必须停止。此外 ， 这一初步安排将要求伊朗减少挑衅海湾地区的海军行动 ， 而美国将在公开讨论其军事力量时保持克制部署到该地区。在核领域 ， 这样的协议可以在三个可能的结构之一方式 ： （ 1 ） 美国和伊朗迅速重返《联合全面行动计划》（ JCPOA ） 相互回滚违反 JCPOA 条款的步骤 ； （ 2 ） 一些有限的解除美国制裁 ， 以换取伊朗核计划的冻结或适度回滚全面恢复 JCPOA ， 类似于包括法国和日本在内的各种对话者 -试图与特朗普政府进行谈判 ； 或 （ 3 ） 通过简单的方式返回 JCPOA修改更长的日落 ， 以换取一些更大的制裁救济 (尽管这种选择似乎可能性较小 ） 。1 在早期的讨论中 ， 谈判者应该有权测试多种选择 ， 但政府应该对自己喜欢的道路有所了解。第一阶段将立即采取将危机排除在议程之外 ， 并为新政府在整个过程中处理这一问题争取时间first (or second) term. It avoides getting muried in the complex details of new agreements at a time when伊朗和美国的系统将无法进行复杂而冗长的谈判。第二阶段 ： 咨询。美国应同时参与内部审查和与国际伙伴和国会就目标和战略进行协商与伊朗解决长期核问题和区域动态.第二阶段也将新美国安全中心1152th Street NW, Suite 950, 华盛顿, DC 20005T: 202.457. 9400 F: 202.457. 9401 CNAS. org @ CNASdc 重新接触伊朗5从 1 月开始 ， 理想情况下是在 2021 年夏天完成 ， 届时伊朗新总统和政府在 2021 年春季伊朗大选后成立。这一过程将概述“更多更多 ” 的协议可能是什么样子 ， 以及美国的目标、实质、权衡和机械师将寻求这样的协议。它必须考虑并平衡核和地缘政治文件。这项审查将需要与 P5 + 1 的其他成员 (英国 ，法国、德国、俄罗斯和中国) 、沙特阿拉伯、以色列和其他中东球员 ， 以及国会。这一阶段将面临批评 ， 即 JCPOA 尽管有其优点 ， 但并未解决区域问题。磋商将包括讨论如何展示美国对对该地区的外交努力 ， 以及如何构建这种努力的想法 ， 认识到区域框架比核文件简单得多 ， 并且将面临许多挑战和竞争的利益。阶段 3 ： 双轨谈判。美国应该实施一项包括活动的战略在两个平行的轨道上 - 一个专注于核计划的 “更多更多 ” 协议 ， 另一个专注于区域降级。第三阶段可能会在新的伊朗总统上任后开始2021 年夏天或之后的任何时间。核轨道将包括伊朗和 P5 1 ， 而区域框架可以包括伊朗、主要区域行为体和 P5 + 1 (或区域外的其他一些人representation). This approach acknowledges that U. S. interests span the nuclear and nonnuclear files,and US leverage will need to be considered with both set of interests in mind. Care would need to be确保一个轨道上的进展不完全取决于另一个轨道上的进展 ， 并且解决根深蒂固和复杂的区域分歧并不能阻止核轨道。同时 ， 这种方法认识到只有核焦点会缺乏支持必要的可持续谈判和结果。本文首先回顾了过去几年的一些关键教训。然后探讨了早期的发展。与伊朗的升级协议看起来像 ， 提供了四条潜在的路径和利弊每个。新政府应该对自己喜欢走哪条路有一种感觉 ， 但要开放根据伊朗核计划的状态和初步结果测试多种选择与伊朗和其他主要国际参与者的外交接触。到 2021 年夏天 ， 美国各国应该为区域和核问题制定一项长期战略专注于区域外交框架 ， 它可以在几年内追求这一框架。最后 ， 本文阐述了新政府如何与国会和主要国际行为体接触 ， 并展望特朗普第二任期政府如何利用本文中的想法。新美国安全中心1152th Street NW, Suite 950, 华盛顿, DC 20005T: 202.457. 9400 F: 202.457. 9401 CNAS. org @ CNASdc 重新接触伊朗6图 ： 重新接触伊朗的战略新美国安全中心1152th Street NW, Suite 950, 华盛顿, DC 20005T: 202.457. 9400 F: 202.457. 9401 CNAS. org @ CNASdc 重新接触伊朗7联合综合行动计划 （ JCPAO ） 的经验教训寻求与伊朗进行外交接触的新美国政府将被迫处理一些复杂的挑战 ， 包括 ： 与伊朗核计划相关的技术复杂性 ；解除或重新实施复杂制裁制度的能力 ； 反击和遏制的挑战伊朗的核和区域进步和政策 ； 伊朗和美国国内政治 ； 以及包括以色列 ， 沙特在内的主要美国伙伴的利益和关切阿拉伯 ， 还有 P5 + 1 。如何平衡这些复杂的战略路线图目前还没有But there are valuable lessons to be learn from all of these dimensions from negotiation of theJCPOA 及其崩溃 ：与伊朗达成核军备控制协议是可能的。JCPOA 证明了一项协议美国和伊朗在核问题上的关系是可以实现的 ， 并描绘了一幅清晰的画面需要谈判的要素。即使到 2021 年 ， 没有各方仍遵守 JCPOA ，交易仍然概述了有效的方法以及需要改进的领域。协议有足够的突破时间表 ， 对炸弹各种途径的限制 ， 以及强大的核查制度 ， 可以复制或略有改进。2 对 JCPOA 内容的主要关注是日落条款。3 未来谈判者的问题是 ， 是否有一个方案可以为伊朗提供更积极的激励措施 ， 以换取长期协议或没有日落的协议。美国有能力单方面缓解和扩大经济压力 ， 给更大的灵活性做出让步 ， 并在未来的谈判中施加压力。The特朗普政府的最大压力运动表明 ， 美国有有能力单方面阻止与伊朗的国际贸易和投资。4 这给了美国在未来与伊朗的任何谈判中都有更大的杠杆作用。然而 ， 这也意味着美国可以更加灵活 ， 知道它有能力单方面恢复制裁。此外 ， 制裁JCPOA 的救济经验表明 ， 存在 “更多更多 ” 协议的空间。甚至在特朗普总统退出核协议之前 ， 伊朗对它从 JCPOA 收到的制裁救济。5 可以说 ， 美国的机动空间比最初认为 ， 只要华盛顿在未来的任何协议中都能坚持自己的底线。这在