发展中国家的税收能力建设

发展中国家的税收能力建设 胡安·卡洛斯·贝尼特斯、马里奥·曼苏尔、米格尔·佩科和查尔斯·维卢蒂尼SDN/2023/006 基金组织工作人员讨论说明（SDN）展示了基金组织工作人员正在开发的与政策相关的分析和研究，并发表了这些分析和研究以征求意见并鼓励辩论。工作人员讨论说明中表达的观点是作者的观点，不一定代表货币基金组织的观点， 其执行董事会或国际货币基金组织管理层。 2023SEP 财政事务部 发展中国家的税收能力建设 由胡安·卡洛斯·贝尼特斯、马里奥·曼苏尔、米格尔·佩科和查尔斯·维卢蒂尼编写* 2023年9月 基金组织工作人员讨论说明（SDN）展示了基金组织工作人员正在开发的与政策相关的分析和研究，并发表了这些分析和研究以征求意见并鼓励辩论。工作人员讨论说明中表达的观点是作者的观点，不一定代表货币基金组织、其执行董事会或货币基金组织管理层的观点。 摘要：税收能力-收集税收的政策，机构和技术能力-是更深层次的国家建设过程的一部分，这对于实现可持续发展目标至关重要。本工作人员讨论说明表明，发展中国家在过去几十年中在筹集收入方面取得了一些进展，但还需要更多。研究发现，通过税制改革和机构能力建设相结合，将税收与GDP之比提高9个百分点是可行的。 要实现这一目标，就需要采取整体和基于机构的方法，重点是改善核心税收的政策，管理和法律实施。该说明根据国际货币基金组织在这一领域的能力建设经验，提供了实际的经验教训和指导。 推荐引用:Benitez, Juan Carlos, Mansour, Mario, and others (2023). Building Tax Capacity in Developing Countries. Staff DiscussionNote SDN / 2023 / 006. International Monetary Fund, Washington, DC. Contents I.II.A.B.III.A.B.C.IV.A.B.C.V. BOXES1. 中期收益战略92.摩洛哥的税制改革和税收能力9 Figures1. 特定国家实现可持续发展目标的额外年度融资需求42.国家能力和税收能力53.税收收入，1990 - 20年64.国家在税收方面的分散，2020年65.LIDC：主要税收的变化76.按国家/地区划分的税收组合77.税收潜力和税收努力，2020年88.2005 - 20年增值税收入和C效率109.2005 - 20年消费税收入10.显性和隐性燃料补贴，2015 - 20年平均1111.个人收入税：收入和主要设计特征的演变，2005 - 20 1312.2005 - 20年财产税收入1413. CIT收入，2005 - 21 1414.自然资源收入对税收收入的边际效应1515.收入管理部门的员工任期，2018 - 20年平均1716.税务管理人员分配，2018 - 21年平均1817.税务管理各种分组的平均指数得分1818.2016 - 20年度按时报税率1919.提供电子申报和预填PIT报税表的税务管理部门，2016年与2020年20 TABLES 1.税收潜力模拟8 缩写词/术语表 AE先进经济CD能力开发CIAT美洲税务管理中心CIT企业所得税新兴市场经济FAD IMF财政事务部FCS脆弱和受冲突影响的状态国内生产总值ICT信息和通信技术IMF国际货币基金组织IOTA欧洲税务管理组织ISORA国际税务管理调查LIDC低收入发展中国家MTRS中期收益策略经合组织经济合作与发展组织PIT个人所得税PPP购买力平价SFA随机前沿分析SDG可持续发展目标SSC社会保障缴款TADAT税务管理诊断评估工具TPU税收政策单位增值税WoRLD世界收入纵向数据库 执行摘要 建设税收能力-收集税收的政策，机构和技术能力-是政府在发展中的作用的核心。COVID - 19大流行，全球能源危机以及俄罗斯在乌克兰的战争提醒人们，经济韧性在很大程度上取决于国内公共收入杠杆和为适当的政策应对提供资金的能力。税收能力也是实现可持续发展目标（SDG），应对气候变化和确保债务可持续性的组成部分。估计表明，低收入发展中国家（LIDC）需要每年平均支出高达GDP的16％，才能在2030年之前实现可持续发展目标。 尽管取得了进展，但LIDC仍有大量未满足的税收潜力。LIDC的税收收入有所进步，自1990年代初以来，平均税收与GDP的比率增加了约3.5个百分点，到2020年达到13.8％。各国的经验各不相同，面对冲击，收入增长的可持续性仍然脆弱。本文的新经验证据表明，进一步大幅增加是可能的。要实现这一目标，就需要坚定地致力于建设更好的税制治理机构和管理税制改革，并改进核心税制的设计。 本说明以基金组织工作人员的实践经验和实证工作为基础，就如何提高税收能力提供了实际经验教训和指导，重点是LIDC。主要发 鉴于当前的机构和经济结构，LIDC可以将其税收与GDP的比率平均提高6.7个百分点，以充分发挥其潜力。通过机构改革，使它们达到新兴市场经济体（EME）的水平，可以再提高2.3个百分点。这一总数— —占GDP的9个百分点— —将大大有助于国家在可持续、包容和有弹性的发展中更充分地发挥作用。这种收入增长需要加强核心税-增值税和消费税以及个人和公司所得税的设计。重点应放在通过改革无效的税收支出，对资本收入征收更中性的税收以及更好地利用房地产税来扩大税基上，从而兼顾效率和公平性。改善税收制度和管理税制改革的机构是取得成果的关键。它呼吁有足够的税收政策单位来预测和分析税收政策在所有经济政策层面的影响，提高从事税收设计和实施工作的公职人员的专业化程度，更好地利用数字技术来加强税收管理，以及透明度和确定性如何将政策和行政转化为立法。税收能力必须继续主要取决于改善核心国内税收的设计和管理。正在进行的关于跨国企业（MNE）利润征税的国际合作尽管很重要，但不足以满足LIDC的收入动员需求，并且不应分散追求建立税收能力以促进发展的更广泛目标的注意力。 I.为什么要提高税收能力？ 实现可持续发展目标(SDGs)、应对气候变化和稳定低收入发展中国家的债务(LIDCs)需要显著和可持续地增加税收。COVID - 19大流行加剧了LIDC在筹集收入以满足其支出需求方面面临的挑战。例如，Gaspar等人（2019年）估计，要在2030年实现可持续发展目标，LIDC每年平均需要增加近GDP的16％的支出。1Benedek和其他人（2021年）认为，COVID - 19大流行可能会增加这些需求-例如在卢旺达超过20％（图1）。随着各国实施支出措施以解决其健康问题，COVID - 19也增加了LIDC的债务水平 和经济后果。在2023年初，有11家LIDC陷入债务困境，另有28家处于债务困境的高风险（IMF 2023b）。 除了财政职能外，税收能力还与加速增长和更好的机构有关Gaspar，Jaramillo和Wigeder（2016）估计，一旦一个国家的税收（不包括社会保障缴款- SSC）收入水平达到GDP的13％，增长加速的可能性显着增加。继Besley和Persso（2013）之后，他们的解释是，收入收集使国家能够为公共支出提供资金并提高市场支持机构的质量。从这个意义上说，税收能力是国家能力的基 石。还有一些间接手段，税收能力有助于加强国家能力。例如，一个简单而公平的税收制度可以支持公共财政管理的改善，并有助于在公民中建立信誉，即税收是必要的，以资助合理有效和透明的计划，而私人市场留给自己的设备无法实现。现代税收管理可以刺激其他政府机构和政策领域的更广泛创新，加强国家与公民之间的社会契约。资料来源：Benedek等（2021年）。 扩大征税范围需要对机构进行前瞻性投资，以适应各个国家的情况。图2说明了税收能力如何取决于国家能力-以及这种关系对税务机构的投资有何影响。2包容性政治和稳定的领导对于避免利益集团的政策捕获和解决政治经济阻碍改革至关重要。如果没有有利的政治条件，社会敏感的税收改革— —例如，精简低效的增值税(VAT)豁免— —可能很难实施。法律能力— —司法系统和财产权— —对有效的税收征收也至关重要。 本说明提供了有关如何提高税收能力的实际经验和指导，重点是LIDCs，以基金组织工作人员的实践经验为基础，并进行了实证工作。第二节回顾了自1990年以来税收收入的发展。第三节提出了加强核心税种-增值税和消费税以及个人和公司所得税的设计的建议，重点是减少税收支出造成的扭曲，对资本收入和不动产税进行有效征税，并提高对不平等的关注税收设计。第四节为税收设计提供了基于机构和整体的方法，这取决于整合所有经济政策层面的税收影响分析（通过创建税收政策单位），提高从事税收设计和实施工作的公职人员的专业化程度，利用数字技术加强税收管理，以及在政策和行政如何转化为立法方面的完全透明度和确定性。 II.进展与潜力 A.收入动员趋势 LIDCs.3税收收入稳步增长从1990年代初占GDP的约10％，税收收入（包括SSC）在2020年占GDP的13.8％，但自2010年以来一直停滞不前-这大致与2008年全球金融危机相吻合。相比之下，在EMEs中，该比率在同期占GDP的4.9个百分点，并且自2010年以来也停滞不前（图3）。4 税收与国内生产总值的比率随着发展水平的变化而增加。除了少数例外，经济产出更大、体制更强大的国家能够调动更多的税收。对于LIDC，税收占GDP的分配紧密地集中在10％左右，只有少数国家的税收超过15％。这与Gaspar，Jaramillo和Wigeder（2016）中发现的关键13％的税率门槛一致。这表明，由于许多LIDC尚未超过该阈值，因此它们尚未向EMEs的人均GDP（以及其税率）演变。EMEs和AE的分布分别集中在GDP的20％和30％左右（图4），并表现出更大的分散性-这可能表明一些国家，尤其是具有丰富非税收入的EMEs，自愿选择保持较低的税收收入水平，尽管表现出一些特征表明税收潜力更高。 消费税和最近的收入税刺激了LIDC的收入增长（图5）。1990 - 99年和2000 - 09年期间，增值税的增长使总税收收入增加了GDP的1.9个百分点，超过了国际贸易税和其他税收的损失（分别占GDP的1.2％和0.8％）。这一政策转变从根本上偏离了扭曲的贸易税，而转向了更有效的消费税，5以及行政挑战，除了在边境很少的大型进口商外，还需要向大量国内企业征税。2010 - 20年期间，增值税绩效持续改善，贡献了总收入占GDP的0.7个百分点，2012年达到峰值。然而，过去20年（2000 -20年）最大的改善是所得税。LIDC的税收收入得到了CIT（占GDP的1.0个百分点），PIT（占GDP的0.8个百分点）以及较小程度的财产税和消费税的改善。 消费税是LIDCs的主要收入来源，但基于收入的税收却在上升（图6）。消费税约占所有税收的62％，低于20世纪90年代的70％-当时他们占GDP的8.0％。对间接税的依赖随着发展水平的提高而减少，随着LIDC的不断发展，税收组合也在不断转变。这并非巧合：由于间接税更容易征收和执行，因此LIDC倾向于依靠它们来弥补较低的机构能力。LIDC中基于收入的税收的增加（从1990年代的总税收的24％增加到2010年代的34％）既促进了收入动员，又可能改善了税收的整体累进性，就像AEs中的情况一样（Beede，Be í tez和Velltii 2022）。 COVID - 19大流行对LIDC的税收收入产生了巨大的负面影响，但促使税收管理数字化的加速。税收收入的暂时大幅下降反映了地方限制和全球经济放缓带来的溢出效应（IMF 2022）。在2021 - 22年度，收入反弹，目前在大多数国家/地区处于COVID - 19之前的水平，反映出强劲的税收浮力（Aslam等2022年）。尽管如此，COVID - 19显示了弹性税收制度的重要性，