我国逐步完善以政府引导、市场驱动的保障性住房体系

联合资信公用评级三部|刘艳|焦阳 近年来，在我国地方政府债务管控的背景下，保障房建设和运营逐步增加对于市场化方式的探索，同时棚户区等保障房建设改造空间有所消化，以政府引导、市场驱动的保障性住房体系将进一步完善。我国31省数据显示，一般公共预算收入越大、人口密度越高、城镇化水平越低的省份，其保障性安居工程财政支出越大。保障房建设对于降低贫富差距、城镇化发展以及促进区域消费和投资具有一定的积极作用。此外，保障房建设和运营对于城投的影响包括倒逼城投市场化转型、多元化融资等，同时需关注土地供应和资金落实、环境/质量/施工问题、退出方式不清晰以及保障房需求变化对于涉及保障房业务的城投信用风险的影响。 一、我国保障房发展总体情况 地方政府财政投入是保障房建设资金的重要来源。2009－2021年，我国保障性安居工程的财政支出呈现出快速上升-趋于平稳-小幅下降的整体趋势，主要投向棚户区改造、公共租赁住房和廉租住房等项目建设。 我国保障房建设具有明显的政策推动特点，政府财政投入是保障房建设资金投入的重要来源之一。2009年以来，我国保障性安居工程的财政支出呈现出快速上升-趋于平稳-小幅下降的整体趋势。我国保障性安居工程的财政支出增速逐步放缓到增速转负，一方面是由于在我国地方政府债务管控的背景下，逐步增加对于市场化建设运营方式的探索；另一方面，也与棚户区等保障房建设改造空间下降等因素有关。 注：“其他保障性安居工程支出”包括改变公房土地性质补缴土地出让金，经济适用房、公共租赁住房审核工作经费，其他保障性住房的基础设施建设等资料来源：中华人民共和国财政部 从2009－2021年的保障性安居工程财政支出结构来看，用于棚户区改造的财政支出在全部保障性安居工程财政支出中占比最大，为31.81%；其次为公共租赁住房和廉租住房1，其财政支出在全部保障性安居工程财政支出中占比分别为14.90%和9.09%。 从中央和地方财政支出占比来看，地方财政支出中用于保障性安居工程的占比一直维持在96%以上，是保障性安居工程建设的主要资金来源。 二、我国各类型保障性住房发展历程 （一）经济适用房 我国经济适用房发展经历了“政策驱动下的较快发展-公共属性弱化后的明显放缓-政策规范下的再次提速-逐步退出历史舞台”四个阶段。 1994年7月，国务院下发《关于深化城镇住房制度改革的决定》，强调要建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系，首次明确了经济适用房的社会保障性质。 1998年7月，《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》提出，建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系。1998－2002年，经济适用房实现较快发展，其投资额占住宅投资额的比重均在10%以上。 2003年8月，建设部发布《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（简称“18号文”），把经济适用房表述为“具有保障性质的政策性商品住房”，经济适用房被定位为具有政策性的“商品住房”；同时，18号文提出建立和完善廉租住房制度，强化政府住房保障职能，切实保障城镇最低收入家庭基本住房需求。受经济适用房的社会保障属性削弱以及廉租住房制度提出等因素的影响，2003－2006年，经济适用房投资额占住宅投资额的比重降至10%以下，其新开工面积增速也明显放缓。 2007年，国务院出台《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，从规范供应对象、合理确定标准、严格上市交易管理、加强单位集资合作建房管理等方面改进和规范经济适用住房管理。2007－2009年，经济适用房建设规模和新开工面积有所增加。 此后，我国保障房供应形式向共有产权住房和配租型保障房转变，经济适用房逐步退出历史舞台。 （二）廉租住房 2003－2013年，我国廉租住房发展较快，主要针对城镇最低收入家庭；2014年，廉租住房与公共租赁住房并轨。 2003年8月，国务院发布《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》，提出建立和完善廉租住房制度，强化政府住房保障职能。2007年住建部颁布《廉租住房保障办法》，明确规定由政府统一规划建设管理廉租房。住房城乡建设部公布的数据显示，截至2009年11月底，全国新开工和通过各种方式筹集廉租住房185万套。其中，全国廉租住房新开工158.4万套，通过购买、改建等方式筹集26.6万套。租赁住房补贴户数达到292万户，其中新增租赁补贴80万户。从财政部发布的保障性安居工程财政支出数据来看，2009年至2013年，廉租住房的财政支出均在380亿元以上，占保障性安居工程财政支出的比重虽然逐年下降，但占比也持续在10%以上。 2013年底，我国出台《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》，要求自2014年起正式将廉租房和公共租赁住房并轨运行，并轨后统称为公共租赁住房。2014年以前年度已列入廉租住房年度建设计划的在建项目可继续建设，建成后统一纳入公共租赁住房管理。 （三）棚改房 2008年以来，棚户区改造在政策驱动下快速推进，2015－2018年为棚改井喷期。随着棚户区改造的不断推进，全国的棚改总体空间有所下降，未来可能表现为因地制宜的区域差异化特点。 2008年，国务院提出“争取3年基本解决棚户区改造问题”。2009年《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》出台，要求力争从2009年开始，结合开展保障性住房建设，用5年左右时间基本完成集中成片城市和国有工矿棚户区改造，有条件的地区争取用3年时间基本完成，特别应加快国有工矿棚户区改造，使棚户区群众的居住条件得到明显改善。 2013－2015年，国务院相继出台《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》和《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》等多项文件，通过土地、金融等方面政策的支持促进了棚户区改造的快速发展。 政策推动下，2015－2018年迎来棚改井喷期，棚改房每年新开工套数均在600套以上，财政支出在1200亿以上，占保障性安居工程财政支出的比重维持为30%以上。2019年以来，用于棚改项目的财政支出明显下降，但仍维持在800亿以上。随着棚 户区改造的不断推进，全国的棚改总体空间已经明显消化，未来可能表现为因地制宜的区域差异化特点。 （四）公共租赁住房 公共租赁住房主要针对中等偏下收入住房困难家庭。2014年以来受益于市场化方式建设和运营，公共租赁住房建设的财政支出呈下降趋势。未来公共租赁住房将成为我国保障性住房供给的支柱之一。 2009年，国务院工作报告首次提出“积极发展公共租赁住房”。2010年住建部等七部委发布《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，从租赁管理、房源筹集、政策支持和监督管理等方面推进公共租赁住房建设和管理，推动我国公共租赁住房快速发展。2011－2013年，我国用于公共租赁住房的财政支出均在600亿以上，占各年用于保障性安居工程的财政支出的比例维持在20%以上。 2014年，廉租住房和公共租赁住房并轨，公共租赁住房成为配租型保障房的主要供给模式。2014年至2021年，我国公共租赁住房财政支出呈下降趋势，这可能与2014年以来城投逐步参与，并通过市场化方式建设和运营有关。在此期间，各省用于公共租赁住房建设的财政支出年均仍在200亿以上，占各年用于保障性安居工程的财政支出的比例趋于10%上下。公共租赁住房已经成为我国保障性住房供给的支柱之一。 （五）共有产权住房 2014年我国共有产权住房推出，在一定程度上作为经济适用房的一种替代形式，逐步成为我国住房保障体系的三支柱之一。 2014年，住建部发布《中华人民共和国住房城乡建设部关于试点城市发展共有产权性质政策性商品住房的指导意见》，指出人口流入集中、住房供需矛盾突出、房价上涨较快的试点城市应当增加供应。北京市、上海市、广东省深圳市、四川省成都市、江苏省淮安市、湖北省黄石市6个试点城市推进发展共有产权性质政策性商品住房的试点工作。 与经济适用住房采用行政无偿划拨的土地供应方式不同，共有产权房建设用地采用招标拍卖挂牌的方式取得，很大程度上缓解了地方政府的土地财政压力。共有产权房在一定程度上成为了经济适用住房的一种替代形式，逐步成为我国住房保障体系的三支柱之一。 （六）保障性租赁住房 保租房是“十四五”期间我国保障房体系的主要供给形式。 党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确指出“扩大保障性租赁住房供给”，首次提出“保障性租赁住房”的概念。2021年6月发布的《国务院办公厅关于加快发展保障性租赁住房的意见》提出，加快发展保障性租赁住房，促进解决好大城市住房突出 问题。与公共租赁住房不同，保障性租赁住房的保障对象主要为符合条件的新市民、青年人等群体，户籍、家庭甚至收入限制逐渐被打破。保障性租赁住房也是“十四五”期间我国住房保障体系的三支柱之一。 “十四五”时期，我国计划筹集建设保障性租赁住房870万套（间）。2022年1月11日，住建部表示，“十四五”期间，40个重点城市初步计划新增650万套（间），预计可帮助1300万新市民、青年人等缓解住房困难。近期，我国先后出台了保障性租赁住房有关贷款不纳入房地产贷款集中度管理、银行保险机构支持保障性租赁住房发展和试点发行REITs等方面的通知，将保障性租赁住房作为实现新型城镇化和城乡融合发展的重要支持，推动市场化主体参与保障性住房建设。 （七）小结 近年来，我国保障性住房体系经历了以经济适用房、廉租住房、棚改房、公共租赁住房、共有产权住房和保障性租赁住房等为主的保障性住房供应形式。从整体来看，我国保障性住房发展主要可以分为四个阶段（详见下表），保障对象逐步扩容，保障房供应形式逐步从配售型向配租型转变，土地供应方式从行政划拨向市场化招拍挂方式转变。 三、我国各省保障房建设情况和影响因素 （一）我国各省保障房建设情况 我国31个省（自治区、直辖市）（以下简称“31省”）在全国规划纲要的基础上因城施策，结合各省住房供需矛盾情况及自身发展水平制定了相应的保障性住房建设计划。绝大部分省份“十三五”期间保障性安居工程的财政支出均高于“十二五”期间，区域差异化特点进一步显现。 分区域看，我国部分省市自治区保障性住房建设呈现如下特点： 东部地区：东部各省“十二五”及“十三五”期间保障性安居工程的财政支出因各省民生保障建设需求和财政实力不同而存在较大差异，“十三五”期间相对“十二五”期间的保障性安居工程的财政支出更体现区域差异化特点；广东、江苏、山东、上海等经济大省的保障性安居工程的财政支出规模整体较大，其中，山东、江苏和上海三个省市2在两个五年期间保障房建设计划均在100万套（间）以上；政府负债率较高的天津、海南的保障性安居工程的财政支出规模相对较小。 东北地区：黑龙江、吉林、辽宁三省的保障性安居工程的财政支出“十二五”和“十三五”期间均在500亿以上，其中区域面积相对较大且债务负担相对较轻的黑龙江的保障性安居工程的财政支出相对较多。 中部地区：除安徽和江西外，其余各中部地区河南、湖北、湖南、山西“十二五”期间保障性安居工程的财政支出均低于“十三五”期间；各省保障性安居工程的财政支出相对较为均衡；河南两个五年期间保障房建设计划均在200万套（间）以上，安徽和湖南两个五年期间保障房建设计划均在140万套（间）以上。 西部地区：西部各省保障性安居工程的财政支出差异较大。四川省在西部地区各省中的经济财政实力相对较强，“十二五”和“十三五”保障房建设计划合计在300万套（间）以上，保障性安居工程的财政支出最大；贵州政府债务压力大，但保障性安居工程的财政支出也较多；其次为云南、新疆、陕西，三省保障性安居工程的财政支出相当；青海、宁夏和西藏等省份经济发展相对落后，两个五年期间保障性安居工程的财政支出均较低。 “十四五”期间，根据2021年7月发布的《国务院办公厅关于加快发展保障性租赁住房的