衡量加拿大能源补贴：回顾最新技术并提出改革建议

格伦 · 福克斯2023衡量加拿大能源补贴对最新技术的回顾与改革建议 弗雷泽Institute. org2023 • 弗雷泽研究所衡量加拿大能源补贴对最新技术的回顾与改革建议格伦 · 福克斯 弗雷泽Institute. orgContentsExecutiveSummary /i Introduction / 1背景 / 4论税收支出补贴的计量 / 6税收支出补贴和基准所得税措施 / 10 Pigouvian 福利经济学 / 11加拿大能源生产的演变构成 / 14 加拿大能源补贴的国际估计 / 15 加拿大能源补贴的估计 / 18确定 “应缴税款 ” / 29 其他能源生产模式 / 32美国能源情报署 / 34对加拿大能源补贴计量的讨论和启示 / 40参考文件 / 42关于作者 / 45 致谢 / 45 发布信息 / 46目的、资金和独立性 / 47 支持弗雷泽研究所 / 47关于弗雷泽研究所 / 48 编辑顾问委员会 / 49 福克斯 • 衡量加拿大能源补贴 • i弗雷泽Institute. org执行摘要加拿大作为一个重要的能源生产国和消费国，在其能源政策格局中面临着关于能源补贴的复杂而有争议的辩论。已经提出了强有力的理由，即政府不应参与补贴能源生产或消费。加拿大参与了一项国际政府间精神努力，以逐步取消低效的化石燃料补贴。这项国际努力让各个政府来定义什么是低效的补贴，衡量这种补贴的规模，并努力消除这种补贴。然而，很难就什么构成补贴的定义以及如何衡量补贴的问题达成协议。这种不一致对补贴水平的估计产生了实际影响，阻碍了补贴的改革和最终消除。本报告回顾了加拿大估计能源补贴的努力。该报告的目的是记录在制定这些估计过程中出现的争议的性质和程度。本报告的论点是，我们远未就构成补贴的关键定义，进行此类分析的适当方法，数据来源和方法的文献记录或结果的解释达成共识。在回顾了估计加拿大能源补贴的各种尝试之后，我描述了美国能源信息管理局 （ US EIA ） 开发的该主题的方法，作为解决加拿大文献中当前功能失调的潜在选择。补贴可以分为三类: 直接支出、税收支出以及为能源生产者带来经济利益的产品和要素市场干预措施。虽然直接支付补贴并不常见，但围绕能源补贴计量的争议源于应用税收支出的概念。The geeral priciple that is ofte particlated as a gide to defiig ad measrig tax expeditatios sbsidets is that practical tax policies shold be come - par with a stormal betermal idicated what taxes shold be de.如果实际纳税义务低于应用该基准时的应付款，则差额将代表税收支出补贴。在试图估计这种形式的补贴时出现的争议是，基准是一个假设的规范，人们对应该缴纳什么税可能有完全不同的想法。一种方法是计算当前税收制度下的纳税负债 ， 并将这些负债与根据以前的税收制度或根据另一个部门的当前税收政策支付的负债进行比较。但是这种方法并不能真正解决 弗雷泽Institute. orgii • 衡量加拿大能源补贴 • 福克斯应该缴纳什么税的问题。众所周知，税收政策是复杂的，没有人认为它是一致的。劳动收入的税率与股息收入的税率不同，股息收入的税率与资本利得收入的税率不同。商业和信托收入也按与个人收入不同的税率征税。适用于不同收入类别的不同税率是否构成税收支出补贴 ？ 简单地计算根据一项税收政策支付的税款与根据先前税收政策或根据适用于其他收入类别的税收政策支付的税款之间的差额，就回避了在特定情况下应该缴纳哪些税款的重要概念确定。最后一类补贴涉及政府对产品或因素市场的干预，这将给能源生产商带来好处。一些省政府从开采碳氢化合物的企业那里获得特许权使用费。一些批评家声称，省级政府特许权使用费的变化构成了此类能源补贴。在报告中，我认为这种推理是不正确的，因为省级政府的特许权使用费不像市场价格，因此，特许权使用费的变化不一定构成补贴。 福克斯 • 衡量加拿大能源补贴 • PAGE1弗雷泽Institute. orgIntroduction能源部门补贴的特征虽然复杂而有争议，但很重要。加拿大是一个重要的能源生产国。而且，考虑到我们的地理和气候，加拿大人是相当大的能源消费者。能源政策是许多省级政府和联邦政府的优先事项。几个省政府从天然气和石油开采中获得了大量的特许权使用费。加拿大是一些对国内能源政策有影响的国际协定和协议的签署国。根据这些国际协议，各国政府的任务是确定在其特定情况下构成 “低效能源补贴 ” 的内容。加拿大未能提出自己的定义。需要一个定义来指导补贴的衡量，并开始改革或取消此类补贴。我将能源补贴分为三类。第一类是直接支付。直接支付涉及从政府向与能源产品的生产或消费有关的生产者或消费者的财政转移。一个例子是政府计划，该计划向家庭提供赠款，以安装额外的隔热材料。家庭向承包商支付安装隔热材料的费用，并随后从政府获得部分费用的赠款。计算直接付款的价值相当简单。它们是政府支出的一类。但这种透明度似乎是一种政治责任，直接支付在能源部门的重要性趋于下降。第二类是税收支出。这一概念起源于公共财政，特别是在分析政府赤字和债务时。直接支付在支出方面影响公共财政。但赤字也受到收入方面税收政策的影响。改变税收政策使收入减少 100 万美元，对政府赤字的影响与支出方面支付 100 万美元相同。由于直接付款作为能源补贴的一类已变得不那么普遍和不那么重要，因此对通过改变税收政策实施的补贴给予了更多的关注。尽管税收支出的概念已被证明在政府预算和赤字分析的背景下是有用的，但其在衡量能源补贴方面的应用却存在争议。我将在本报告后面探讨税收支出分析在能源补贴测算中的应用中出现的一些问题。 2• 测量加拿大能源补贴 • 福克斯弗雷泽Institute. org第三类补贴是政府提供的商品或服务。这可以采取政府提供交通基础设施的形式。当政府以优惠条件提供贷款或商业风险保险时，也会发生这种情况。此类补贴可以通过国有企业进行。这一类别还可能涉及政府对产品或要素市场的扭曲，其中包括改变受影响市场中商品或服务的价格。进口壁垒或对某行业新进入者的限制就是此类补贴的例子。针对环境损害责任的法律滋扰或立法保护将是这种补贴的另一种形式。已经提供了一些理由来支持补贴。有补贴的经济理论，但也有补贴的实际历史，通常与经济分析没有相似之处。正如我将在本报告中显示的那样，研究人员对加拿大石油和天然气部门的补贴的性质，规模甚至迹象存在广泛的分歧。研究人员并不羞于对其他从自己那里获得不同结果的作家提出偏见和利益冲突的指控。我想一开始就把我的牌放在桌子上。尽管有一个优雅的经济文献，我将在本报告的后面总结，为在某些情况下使用补贴提供了理由，但政府向企业提供补贴的实际做法实际上从未满足过这些理想化的理由。我怀疑政府是否会同意限制自己遵守经济理论中提出的限制。因此，我更喜欢务实的方法。应以怀疑的态度看待各种形式的补贴以及所有理由的补贴。我们的目标应该是消除所有这些。这包括那些针对石油和天然气行业公司的公司，但也包括其他地方的公司。这样一个项目的第一步是就如何定义和衡量这些补贴达成协议。我将在下面的加拿大上下文中回顾选定的尝试。下一步将是衡量每一类补贴的补贴水平。第三步是制定一项计划，随着时间的推移逐步取消这些补贴。在能源方面，这意味着要衡量对所谓化石燃料的补贴，还要衡量对所谓可再生能源系统的补贴。Milke 和 Kaplan (2021) 记录了已经发布的全球化石燃料子样本的估计范围 ：... 目前全球石油和天然气补贴的估计相差数千亿美元。例如 ， 经合组织估计 2019 年的补贴金额略高于 1780 亿美元 ； 国际能源署 (IEA) 同年的补贴金额略低于 3170 亿美元 ； 福克斯 • 衡量加拿大能源补贴 • PAGE3弗雷泽Institute. org国际可再生能源署 （ IRENA ） 估计 ， 2017 年 fosil 燃料补贴总额为 4470 亿美元 ， 这是其最新估计的一年。从事化石燃料补贴比较分析的三个最著名的国际机构表面上遵循了普遍接受的汇编此类估计数的最佳做法 ， 得出了大量的全球估计数。 4• 测量加拿大能源补贴 • 福克斯弗雷泽Institute. org背景加拿大审计长办公室 （ 2017 年 ） 报告说，加拿大作为 G20 国家集团的成员，并根据 2009 年匹兹堡 G20 会议的决议，承诺逐步淘汰或改革 “低效的化石燃料补贴 ” 。2015 年 9 月，包括加拿大在内的联合国会员国也确认了这一目标。2016 年 6 月，来自墨西哥，加拿大和美国的国家元首参加的北美领导人峰会决定到 2025 年逐步取消低效的化石燃料补贴。这些决议让各国政府来定义低效的化石燃料补贴意味着什么，或者是什么构成了这一领域的政策改革。加拿大审计长办公室 （ 2017 年 ） 得出结论，2009 年指定负责该领域政策的两个联邦政府部门，财政部和环境与气候变化部 ，截至 2017 年，尚未定义 “在加拿大国情的背景下，2009 年 G20 承诺逐步淘汰和合理化低效的化石燃料补贴意味着什么 ” 。“审计长还发现 ： 。自 2009 年以来，对化石燃料部门的六项补贴进行了立法改革。该部门的其他税收措施没有改革。我们还发现，加拿大财政部并没有考虑所有的税收措施，以确定它们是否是低效率的联邦燃料补贴。该部也没有制定时间表的实施计划，以支持到 2025 年淘汰和合理化剩余的低效化石燃料补贴的税收措施。此外，加拿大财政部拒绝提供我们要求的针对化石燃料部门的税收措施的所有分析。因此，我们无法保证该部分析了所有这些税收措施的社会，经济和环境方面，以支持与加拿大 2009 年 G20 承诺有关的知情决策。我们还发现，尽管加拿大环境与气候变化制定了一项计划来指导其工作的初始阶段，但它还不知道联邦非税收措施的程度可能是低效的化石燃料补贴。这些发现很重要，因为没有对 G20 承诺所涵盖的化石燃料补贴的清晰了解，也没有实施。 福克斯 • 衡量加拿大能源补贴 • PAGE5弗雷泽Institute. org计划与时间表 ， 这些部门无法确保他们提供加拿大到 2025 年履行承诺所需的支持。 （ 加拿大审计长办公室 ， 2017 年 ）加拿大审计长办公室在一份声明中指出 ：... 确定化石燃料补贴的低效率需要了解每个国家的情况以及不同补贴的影响。如果特定的能源补贴影响化石燃料的生产或消费 ， 则补贴不会自动效率低下或浪费。实施良好的补贴可以帮助解决市场失灵或响应社会需求。两年后 ， 加拿大审计长办公室 （ 2019a ， 2019b ） 再次批评财政部和环境与气候变化部 ， 认为这些部门仍未提供审计长要求的数据和分析。 6• 测量加拿大能源补贴 • 福克斯弗雷泽Institute. org论税收支出补贴的计量加拿大在衡量能源补贴方面的大多数争议都与第二种一般补贴类别税收支出有关。一种常见的做法是从其他情况下对税收支出进行定义 ， 例如贸易协定和政府预算分析 ， 并将这些定义应用于能源补贴的衡量。1 It is not always clear that the concept translate well from one context to another. And available estimates of tax expendations subsidents often lack detailed explanation and documentation that would be necessary for replication of calculations.衡量石油和天然气部门生产补贴的一个重要主题与某些类别的费用和折旧的税收处理有关。石油和天然气生产通常涉及在企业产生收入之前很长时间的大量资本承诺。勘探可能会或可