粤港澳大湾区城市更新发展报告新实践 再行动2023 2 戴德梁行研究院中国城市更新迈入新阶段2021年8月住建部发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（简称《通知》），似乎预示中国的城市更新将迎来新的变化和趋势。但而后疫情的反复扰动和中国房地产行业陷入调整的状况令各地城市更新的进程受到拖累。进入2023年，疫情雾霾散去，经济生活重回正轨，城市更新何去何从，《通知》又会带来什么样的趋势再度引发关注和讨论。回望过去几年，从国家层面发布政策到各地相继落实并出台政策规划，以及从近年来各地政府及更新主体在 “有机更新”、“微改造”、“商业活化”等方面的积极实践中，我们看到中国的城市更新正由最初的“粗放式推进”向“精细化发展”转变，不断完善的政策法规与发展规划也促进城市更新向新的阶段迈进。而前一阶段，在各地城市更新持续深化的同时，过度房地产化的开发建设方式伴随着大拆大建及过分聚焦经济收益而产生了不少问题：拆除老建筑、搬迁居民、砍伐古树，破坏城市原有的肌理与沉淀；同时大面积拆除重建带来的中高端商品住房取代了原本老旧的城中村、住宅区，也变相抬高城市中的居住成本，挤压低收入者的居住空间，进而衍生新的城市问题。在此背景下，《通知》要求不大规模、成片集中拆除现状建筑，提倡分类审慎处置既有建筑，推行小规模、渐进式有机更新和微改造，旨在规避前阶段城市更新衍生的问题而推动中国的城市更新的优化发展。2023年《政府工作报告》再次提出实施城市更新行动。未来，中国的城市更新将不再倚重于大规模拆除重建带来的换新效果，而更在乎对城市持续发展、环境宜居、多元文化包容性的关注并实现渐进式焕新。城市更新还将更加顺应城市发展的规律，以内涵集约、绿色低碳发展为路径；坚持“留改拆”并举，保留利用提升为主，加强修缮改造；注重提升功能，补齐城市短板，增强城市活力。序言 PREFACE未来，中国的城市更新将不再倚重于大规模拆除重建带来的换新效果，而更在乎对城市持续发展、环境宜居、多元文化包容性的关注并实现渐进式焕新。 粤港澳大湾区城市更新发展报告 3表 1：住建部城市更新相关政策及具体措施 政策具体措施严格控制大规模拆除不大规模、成片集中拆除现状建筑；老城区更新单元或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%；鼓励小规模、渐进式有机更新和微改造严格控制大规模增建不大规模新增建设规模，不突破老城区原有密度强度；原则上更新单元（片区）或项目内拆建比不宜大于2严格控制大规模搬迁不大规模、强制性搬迁居民，改变社会人口结构，割断人、地和文化的关系确保住房租赁市场供需平稳发展不大规模、短时间拆迁城中村等城市连片旧区，防止住房租赁市场供需失衡，加剧新市民、低收入困难群众租房困难；住房租金年度涨幅不超过5%保留利用既有建筑不随意拆除、迁移历史建筑和具有保护价值的老建筑；加强老厂房等老建筑改造、修缮和利用保持老城格局尺度不破坏传统格局和街巷肌理，不随意拉直拓宽道路；鼓励采用绣花功夫，对旧居住区、旧厂区、旧商业区等进行修补、织补式更新延续城市特色风貌不随意改建具有历史价值的公园；不随意改老地名加强统筹谋划探索适用于存量更新的规划、土地、财政、金融等政策探索可持续更新模式政府注重协调各类存量资源，加大财政支持力度，以长期运营收入平衡改造投入；鼓励现有资源所有者、居民出资参与微改造加快补足功能短板鼓励腾退出的空间资源优先用于建设公共服务设施；拓展共享办公、公共教室、公共食堂等社区服务提高城市安全韧性不重地上轻地下，不过度景观化、亮化，增加城市安全风险资料来源：《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》 4 戴德梁行研究院目录CONTENTS第一章粤港澳大湾区城市更新概况粤港澳大湾区推进城市更新的必然性 粤港澳大湾区城市更新的现状和意义 第三章粤港澳大湾区城市更新趋势与展望片区统筹、有机更新成为主流探索多主体参与、利益平衡机制城市更新法律法规持续完善TOD、工业上楼、租赁住房、非标商业将是未来重要改造方向第二章粤港澳大湾区11城的城市更新实践与案例广州：政府主导，多元合作，着力推进“三旧改造”深圳：市场化主导城市更新的先行者，聚焦土地整备利益统筹，双轨并行利用存量土地香港：侧重老建筑“活化”，在文物保育和持续发展之间寻找平衡澳门：业权人主导，聚焦旧楼重建佛山：以产业升级主导下的旧厂房改造为核心东莞：镇村工业园改造从“单个项目”到“连片拓展”珠海、中山：政策不断完善加速城市更新进程江门、惠州、肇庆：推进城区旧改先行试点12P. 05P. 17P. 80P. 06P. 09P. 18P. 30P. 42P. 5 2P. 58P. 64P. 70P. 76P. 82P. 88P. 91P. 9 2123412345678 粤港澳大湾区城市更新报告 5粤港澳大湾区城市更新概况第一章 粤港澳大湾区推进城市更新的必然性01.粤港澳大湾区包括广东省广州市、深圳市、珠海市、佛山市、惠州市、东莞市、中山市、江门市、肇庆市（以下简称珠三角）和香港、澳门特别行政区，是我国开放程度最高、经济活力最强的区域之一。《粤港澳大湾区发展规划纲要》明确其战略定位为：充满活力的世界级城市群、具有全球影响力的国际科技创新中心、“一带一路”建设的重要支撑、内地与港澳深度合作示范区、宜居宜业宜游的优质生活圈。1.1.粤港澳大湾区的土地资源相对紧缺图 1：五大城市群2021年人均GDP及地均GDP1.8 0.8 0.4 0.3 0.4 00.30.60.91.21.51.82.12.40246810121416珠三角城市群长三角城市群京津冀城市群长江中游城市群成渝城市群人均GDP（万）地均GDP（万亿/平方公里）资料来源：各地统计局网站，戴德梁行研究部图 2：广东省适宜建设开发空间分布资料来源：《广东省国土规划（2016 -2035年）(征求意见稿)》6 戴德梁行研究院珠三角城市群长三角城市群京津冀城市群长江中游城市群成渝城市群1.80.80.40.40.3重要生态空间限制开发空间适宜建设开发空间 随着产业升级发展及更多人才的流入，粤港澳大湾区需要发展更多更好的空间载体用于生产生活，这也意味着对存量的居住空间、办公及商业物业、产业园区等载体的更新、优化、升级的需求。因此，粤港澳大湾区城市更新的必要性主要体现在大湾区的土地资源相较其他城市群明显紧缺、经济转型升级对土地利用率要求更高、人口流入给大湾区土地承载力带来巨大挑战上。通过城市更新来实现城市界面的改善优化、旧产业的升级换代、并以更好的环境来吸引人才流入等，这些都与粤港澳大湾区打造世界级城市群、具有国际影响力的科创中心的战略目标相契合。在国家级的战略规划之下，拥有发展动能十足的核心城市带动，联通11城的交通网络也持续完善中，粤港澳大湾区的发展前景让人期待。但与此同时，承载着产业、经济发展的空间，即粤港澳大湾区适宜开发的国土资源却相对紧缺。由于发展起步较早，经过多年经济快速增长，珠三角城市群无论是人均GDP还是地均GDP已高居各大城市群之首，土地资源则相较其他城市群明显紧缺。老城区人口密集、交通堵塞的问题尤其突出，有限的土地资源成为制约经济发展的重要因素。《广东省国土规划（2016-2035年）》征求意见稿显示广东省最适宜和较适宜开发建设的土地面积分别为232.99万公顷、238.89万公顷，占广东省国土面积的比例分别为12.96%、13.26%。尤其是珠三角核心区人口高度密集，现状开发程度已经达到较高水平；香港、澳门受地形和保护绿地的限制，建设用地面积更为稀缺，人口密度分别是大湾区均值的11.6倍、4.0倍。承载着产业、经济发展的空间，即粤港澳大湾区适宜开发的国土资源却相对紧缺。大湾区的土地面积相较其他城市群明显较小、经济转型升级对土地利用率要求更高、人口流入给大湾区土地承载力带来巨大挑战。粤港澳大湾区城市更新发展报告 7 8 戴德梁行研究院国家自然资源部2018年发布《全国城市区域建设用地节约集约利用评价情况通报》，选取国土开发强度、城乡建设用地人口密度、建设用地地均GDP、建设用地地均固定资产投资、单位GDP增长消耗新增建设用地量、单位固定资产投资消耗新增建设用地量等6项指标进行统计测算，反映各城市区域建设用地节约集约利用程度水平。根据测算，全国参评城市节约集约利用综合指数为30.97，珠三角九市中深圳、广州高居全国前两名且遥遥领先，肇庆、江门则低于全国平均水平。由此可见，在粤港澳大湾区的中心城市土地开发强度已经达到较高水平的背景下，进一步提高这些城市土地利用效率以获取持续发展空间，同时引导湾区各城市的均衡化及产业协同发展，是实现粤港澳大湾区经济转型升级和整体可持续发展的关键。截至2020年第七次全国人口普查数据，广东省常住人口达12,601万人，与2010年“六普”相比增加2,170万人，增幅为20.8%，平均每年增加217.1万人。特别是珠三角各城市，“七普”相比“六普”人口增速大多在30%以上，人口进一步向粤港澳大湾区集中。珠三角十年来常住人口增量远超过其他城市群，大量的人口流入也增加了大湾区土地资源和公共配套的压力。区位优势、政策环境、经济活力吸引了大量人口，使粤港澳大湾区成为资源要素和产业的聚集地，产业集聚又进一步强化了人口集聚。珠三角城市群在五大城市群中面积最小，仅为长三角的1/7，却集中了7,800多万人口，人口密度远高于其他城市群。加之港澳地区人口密度更大，意味着大湾区土地承载力面临巨大挑战。1.2. 经济转型升级对土地利用率要求更高1.3. 人口流入对土地承载力提出更大挑战图 3：珠三角各城市建设用地节约集约利用综合指数0102030405060708090深圳广州佛山东莞珠海中山惠州肇庆江门全国平均资料来源：《全国城市区域建设用地节约集约利用评价情况通报》图 4：珠三角各城市人口及增速0%10%20%30%40%50%60%70%80%05001,0001,5002,000广州深圳东莞佛山惠州江门中山肇庆珠海“七普”人口（万）相比“六普”增速资料来源：国家统计局，戴德梁行研究部图 5：五大城市群2021年人口密度02004006008001,0001,2001,4001,600珠三角城市群长三角城市群京津冀城市群长江中游城市群成渝城市群人/平方公里资料来源：各地统计局网站，戴德梁行研究部珠三角城市群长三角城市群京津冀城市群长江中游城市群成渝城市群 粤港澳大湾区城市更新发展报告 9经过多年经济发展以及城市高速建设，新兴商务区的兴起及中心城区的不断扩张将原本的村落包含其中，广深等城市大量城中村散布于中心城区当中。以深圳为例，城中村总栋数超35万栋，总建筑面积超1.2亿平方米，大量人口居住在城中村，其中大部分为外来务工人员。这些村落在城市化中往往滞后于时代发展，居住环境及配套设施方面相对落后，也不乏消防、治安方面的安全隐患。建筑杂乱无序、环境脏乱差、居住人口混杂是城中村的普遍面貌。多数城中村6-10层的楼房林立，楼间距低，底层多为商铺。虽然具备市政电网、水网系统，部分城中村通天然气管道，以及饭店、超市、生活服务2.1. 珠三角的城中村发展现状及风险粤港澳大湾区城市更新的现状和意义02.等各种设施，但因为楼间距低，多数楼层缺乏阳光，道路狭窄，停车位等公共设施不足，居住体验较差。且由于城中村所有权通常属于原农村集体经济组织及其继受单位、村民，这也令涉及城中村的城市管理工作面临阻碍，进一步影响城市品质及面貌的提升。为提升城市品质、同时提高存量土地的利用效率、优化发展空间，从广东省政府到粤港澳大湾区的多个城市均积极推进包括旧城镇、旧厂房、旧村庄在内的“三旧”改造工作，并在此过程中不断完善各地城市更新的政策法规、沉淀经验。图 6：城中村面临的问题资料来源：戴德梁行研究部违章建筑多握手楼现象突出基础设施不完善垃圾处理不畅流动人口多治安形势严峻建筑间距小采光通风差街巷狭窄环境不宜居管理边界不清存在社会隐患加改扩建多存在结构安全隐患管线杂乱存在严重消防隐患建筑杂乱无序环境脏乱差居住人口混杂