为什么我们应该停止担心并学会爱频谱意外收获

itif.org为什么我们应该停止担心并学会爱频谱意外收获乔·凯恩|2022年9月许多增加无线频谱权利灵活性的尝试都遭到了反对意见，即重新分配的方法将为公司许可证持有人带来意外之财。然而，允许频谱重新分配的意外收获远非令人反感，而是会产生良性的激励。关键的外卖▪ 过去对频谱灵活使用权供应的限制导致了僵化的制度，这不符合公共利益，因为频谱的最有效使用变化迅速。然而，这种现状很难打破。▪ 可以增加有效频谱使用所需的灵活性的流程通常会通过为现有企业提供大笔发薪日或有价值的许可证来产生“意外收获”。许多人认为这些结果令人反感。▪ 然而，意外之财的前景创造了一种激励，即足够有效地使用频谱，以释放全部或部分频谱用于其他用途，并自愿提供限制性许可证以进行重新分配，这两者都有利于公众。▪ 尽管一些法律格言不利于意外收获，但适用于频谱重新分配的法律和先例允许产生意外之财的频谱安排。 信息技术与创新基金会 | 2022 年 9 月页面的页面2内容线索1介绍2横财的经济学3灵活使用频谱的过渡增益陷阱 3公共利益如何躲避陷阱4横财创造良性激励5法律不栏频谱横财7结论9尾注10介绍意外之财——交易中一个成员获得的巨大、意想不到的经济收益——经常被反对者挑出来，作为避免将无线电频率从限制性许可制度重新分配给更灵活的制度的某些方法的理由。对公司许可证持有人在频谱诉讼中获得意外之财的反对意见来自知名人士。在最近对较低C频段的重新分配中，卫星公司被付钱为灵活使用许可证腾出空间，公共利益团体和美国参议员都谴责这些付款是意外之财.1 正在进行的2.5 GHz频段重新分配伴随着对长期租赁持有人在自由化时获得意外收获的指控.2同样， 12 GHz频段的酝酿程序促使先发制人的警告，如果许可证自由化，不允许限制性更强的许可证的现有持有者实现意外收获3。这些案例是频谱政策中引起愤怒的两种意外收获的很好的例子。就C频段而言，意外之财是向限制性许可证的现任持有人支付的大笔款项，以换取该频段的一部分停止服务，然后可以重新分配给灵活使用，今天通常是5G服务。在12 GHz的情况下，意外之财就不那么直接了：用更有价值的灵活使用许可证取代现有者的使用限制权利，使现有者要么拥有有价值的待售资产，要么比竞争对手更具竞争优势，后者必须为类似权利支付数十亿美元。虽然对这两种意外之财的反对会引发可以理解的不公平感或沮丧感，因为看到自己的政治或商业竞争对手繁荣，但政策制定者不应该阻止它们。事实上，允许这种意外之财有利于生产频谱生态系统中的公共利益。此外，根据相关的公平原则和适用的先例，频谱意外之财并不受欢迎或非法。 信息技术与创新基金会 | 2022 年 9 月页面的页面3横财的经济学4然而，总的来说，20世纪的频谱政策的特点是限制性许可，导致稀缺资源的分配和使用效率低下.5现在，政策制定者已经意识到，通过市场流程分配的灵活频谱权利比联邦通信委员会（FCC）的严格许可和命令和控制治理提供了巨大的好处。然而，事实证明，这种认识比实施更容易理解。在频谱的背景下，关于意外收获的大多数争论都是低效的指挥和控制制度的残余，这种制度阻碍了消除其有害影响的尝试。灵活使用频谱的过渡增益陷阱频谱重新分配表现出经济学家戈登·塔洛克（Gordon Tullock）所说的“过渡收益陷阱”的属性。6 在塔洛克的模型中，对商品供应施加限制的政府政策给那些在政策颁布时恰好生产商品的人带来了实质性的好处。这些生产者通常被纳入新制度，因此可以赚取垄断租金。典型的例子是限制纽约市允许的出租车数量的出租车牌照：当实施法规时，对新进入者的限制对现有的出租车司机来说是很好的。他们现在可以免受竞争，并且奖章将成为宝贵的资产（至少在拼车应用程序出现之前）。但请注意接下来会发生什么：当出租车公司将其奖章出售给其他人时，买家将为此付出高昂的代价。事实上，我们预计买方将支付这种人为限制的资产将产生的收入的净现值。在竞争激烈的市场中，这个价格将完全侵蚀买家从一个需求量很大的城市中成为少数特殊的出租车之一而获得的任何好处。相反，最初的奖章所有者声称受益，随后的买家只获得正常的回报。灵活使用许可证的生产力相当高，但由于分配给限制性许可证的频谱如此之多，因此数量太少。然而，社会仍然为供应限制造成的虚高价格付出代价。也许政策制定者希望消除这一障碍以使消费者受益，但目前的奖章持有者将强烈抗议他们的尝试。这些奖章持有者不仅会失去对竞争的保护，而且他们也没有获得垄断者通常享有的超正常回报。相反，那些收益应计初始奖章的持有者过渡很久以前就到奖章系统。因此，目前的奖章持有者有巨大的动机抵制对系统的任何改变。与此同时，那些将从政权解体中受益的人分散开来，难以形成一个类似的政治联盟。将这一框架应用于频谱权利揭示了类似的模式。灵活使用许可证的生产力相当高，但由于分配给限制性许可证的频谱如此之多，因此数量太少。这种组合导致现有被许可人每当灵活使用许可证上市时都会支付高价。例如，最近的C波段拍卖产生了超过。800亿美元的出价。这些投标代表许可证的净现值，否则， 信息技术与创新基金会 | 2022 年 9 月页面的页面4其他人会出价更高。灵活使用许可证的现有持有者现在没有实现对其许可证的完全垄断租金;他们已经不得不预先付款。通过这种方式，获得新的灵活使用许可证的潜在竞争对手对现有企业来说是一个竞争劣势，就像如果城市决定增加牌照数量，昂贵的出租车牌照的购买者将遭受竞争劣势一样。这就是为什么试图将以前受限制的频段重新分配给灵活使用会遭到坚定的政治反对的原因。反对者的一个常见论点是谴责重新分配的好处是意外之财：新的被许可人要么获得大笔发薪日，要么获得有价值的许可证，而没有其他为其权利付费的公司做出的牺牲。公共利益如何逃离的陷阱因此，转型收益陷阱仍在继续：每个人都可以看到摆脱它的好处，但政策制定者似乎对听起来很聪明的论点表示同情，这些论点除其他外，意外收获的可能性使这个过程变得不可接受。但联邦通信委员会必须为公共利益行事，这不包括以牺牲社会为代价来保护竞争对手的私人利益.7因此，委员会有责任摆脱这个陷阱，尽管（或因为）它可能创造新的竞争力量。如果意外之财是一个税收可以解决的问题，那么税收必须具有一些特殊的好处，而这些好处是其他地方的酌情税无法获得的。公平地说，许多谴责意外之财的人并不坚决反对将有关乐队自由化。有一些方法可以在不完全阻碍搬迁的情况下处理意外之财。例如，政府可以计算新颁发的灵活使用许可证持有人的近似收益并征税。所得款项可用于补偿遭受竞争损失的公司，或者更有可能通过减少意外之财来缓解竞争对手对新来者好运的嫉妒。但是，请注意，这些结果都不符合公共利益。相反，他们的目标是抚慰竞争对手的酸葡萄。当然，税收收入可以用于某些公共利益目的，但对被许可人征收的任何税款都是如此。如果意外之财是一个税收可以解决的问题，那么税收必须具有一些特殊的好处，而这些好处是其他地方的酌情税无法获得的。否则，税收提案将只是一种增加收入的方法，而不是提高效率的再分配。允许意外收获的另一种选择是FCC创建灵活使用许可证来代替受限制的许可证，但重新拍卖灵活许可证，而不是将它们视为对现有许可证的修改。该提案避免了意外之财，因为现有企业将不得不像其他人一样为灵活使用许可证支付市场价格。但从经济角度来看，结果又是中性的：如果现有企业只是被赋予灵活的使用权，那么这些权利仍将以市场价格流向他们最具生产力的用途。这一过程将通过与现有企业的二级市场交易进行，而不是向政府付款。虽然这对现有企业的竞争对手来说是可取的，但它似乎不会创造公共利益，除非与FCC的交易成本低于与现有公司的二级市场交易所产生的成本.8这个问题值得研究，但表面上似乎值得怀疑。 信息技术与创新基金会 | 2022 年 9 月页面的页面5横财创造良性的激励上述分析表明，允许意外之财的替代方案本身并没有净公共利益。如果意外之财也是净中性的，那么税收或拍卖替代方案可能会达到相同的结果，同时避免争议。但意外之财并不是中立的。如果允许，它们会产生良性的激励措施，从而摆脱过渡收益陷阱，并朝着整体更有效的频谱使用方向发展。首先，允许现有限制性许可证持有人获得意外之财，这些许可证可以重新用于灵活使用，从而激励现有企业进行投资以实现这些意外之财。这包括仔细分析他们自己的频谱使用情况，以了解如何更有效地完成现有服务，但也包括在压缩和其他技术上进行投资，这些技术可以使相同的服务存在于更小的频率范围内。事实上，视频压缩技术有助于促进最近重新分配灵活使用。在 600 MHz 频段，从模拟电视信号到数字电视信号的过渡使广播公司能够摆脱困境，因此该频段可以成为 4G 和 5G 网络的骨干.9 在 C 频段，“使用 DVB-S2X 的新压缩 HEVC [启用] 几乎所有视频分发通道，以适应 Ku 频段卫星容量的 30% 以下。10 如果允许意外之财出售过剩产能，现有企业就更有理由进行此类投资。知道如果你能节省你的频谱使用量，那么意外之财是可以拿走的，这将鼓励节约，而通过税收或重新拍卖来减少意外之财将减少这种激励。这并不是假设允许意外之财可以更快地将频谱纳入更有成效的安排。顺便说一下，这种投资分析也削弱了意外之财首先存在的论点。现有企业可能会通过出售其权利获得数十亿美元，但它也可能花费数十亿美元来达到它准备首先出售的地步（也许是更新天线或发射新卫星）。只看最后的付款并大喊“意外之财！”忽略了这些先决条件投资。其次，允许意外之财有助于克服行业和监管过程本身的惯性。正如约翰·莱博维茨（John Leibovitz）和露丝·米尔科曼（Ruth Milkman）最近所写的那样，然而，随着时间的推移，特定行业的政策可能会创造权利并扼杀创新。一组对维持其频谱许可证有浓厚兴趣的现有企业的存在往往会减缓将频谱频段重新指定为新用途的速度，特别是当重新指定将使频谱政策最初设计的行业部门以外的行业部门受益时11。重新分配一个频段的交易成本往往是巨大的，特别是当现有服务是长期存在的，并且对改变一直有效的服务兴趣不大时。虽然更灵活的频段的好处最终对各方来说都是值得的，但在瞬息万变的无线市场中，流程的速度和易用性是重要因素。允许频谱意外收获是一种罕见的情况，即可能存在一个可行的选区来解开过渡收益陷阱。意外之财是以下好处的集中： 信息技术与创新基金会 | 2022 年 9 月页面的页面6通常过于分散，无法争取对权利自由化的支持。将更自由的权利赋予现任者或向他们支付大笔款项以退出自由化的乐队，可以激励这些现任者与这一进程合作，并可能自愿为其乐队提供这种待遇。每个现任被许可人都有一个价格，他们将为更有生产力的用途而让开;找出这个价格符合公共利益。这并不是假设允许意外之财可以更快地将频谱纳入更有成效的安排。在C波段诉讼中，FCC授权向迅速清除频段的卫星公司支付“加速搬迁付款”.12事实上，移动运营商愿意支付更多的钱来更快地获得额外的频率.13虽然它们是在FCC拍卖之后进行的，但这些类型的付款是意外之财：它们是支付给现有公司的大笔款项，完全基于他们持有频率许可证的历史事故，这些频率现在在其他人手中更有价值。虽然意外之财的反对者犹豫不决，但公众现在可以更快地访问更多的C波段进行移动服务。另一个例子是最近2.5 GHz频段的自由化。FCC 一直在逐步增加这些频段中最初仅限于教育目的的许可证的灵活性。14 在自由化过程中的某一时刻，教育许可证持有者被允许将其权利出租给商业移动提供商，其中一些提供商确实签订了长期租赁协议。15 这些提供商随后在促使 FCC 进一步放宽基础许可证的权利方面发挥了重要作用。16 承租人成为更强大的支持者，以获得更灵活的 使用（和反对再拍卖）比教育被许可人自己使用。随后，对意外收获的指控伴随着承租人现在根据现有租约拥有的权利的扩大.17 但最终结果是一个更有生产力的乐队，可以提供消费者使用的服务，而不是在教育使用限制下闲置。因此，意外之财促进了公共利益。最大化频谱生产力应成为公共利益无线政策的指路明灯。鼓励用更少的频谱做更多的事情，并与频谱权利的自由化合作，符合这一目标。诚然，联邦通信