霸权护持、复边主义与全球治理秩序的危机

Working Paper No. 202211 Sept. 5, 2022 本文已发表于《外交评论》2022年第5期 任琳、孟思宇 renlin@cass.org.cn 霸权护持、复边主义与全球治理秩序的危机 【摘要】与以往的复边主义不同，近年来在霸权国的主观塑造下，全球治理迎来新一轮的复边主义浪潮，直接或间接决定了全球治理秩序的变动方向。出于霸权护持的战略目标，霸权国以议题安全化为手段，以意识形态共识为理由拉拢盟友，采取关键技术“脱钩”，构筑排他性“小圈子”，或者设置高水平规则，针对崛起国量身定制限制性的规则体系，“规锁”崛起国的增长空间。由此，复边主义现象日趋突出，全球治理秩序面临碎片化、排他性和冲突性危机。应对此轮复边主义浪潮带来的系统性危机，积极参与全球治理体系变革，塑造一个包容而非排他、多元而非割裂的全球治理秩序，是摆在当下中国以及国际社会面前的紧迫而艰巨的重大命题。 【关键词】复边主义、霸权护持、全球治理、制度脱钩、制度规锁、多边主义 2 在百年未有大变局和世纪疫情的叠加冲击之下，国际秩序面临诸多不确定风险，全球治理迟滞不前。与之相对，作为当前国际秩序中的霸权国，美国的主观塑造致使全球治理秩序发生新一轮变动，以复边主义为主要表现的制度复杂性现象日益突出。旧的规则体系被人为地瓦解和修改，国际制度中的排他性、歧视性与分散化被再度加强。 在霸权国主导下，排他的、竞争性的以及局部性的国际制度安排渐次被塑造出来。借助嵌套或外生于全球大多边的新兴制度，霸权国通过提升标准或是重塑规则，对崛起国及其他国家采取“脱钩”战略或“规锁”战略，意在将目标国家排挤甚至逐出当前国际体系。为实现霸权护持目标，美国联合西方发达国家盟友采取一系列制度再塑和规则修正行为，推动全球治理再度呈现复边主义趋势。本轮复边主义浪潮在产生动力、作用机制和影响传导等方面具有不同于此前的诸多特性，直接或间接地塑造和改变未来的全球治理秩序走向。 一、复边主义：理论发展与现实转向 想要理解全球治理的复边现象，首先需要明确相关基本概念。复边主义的形成与发展建立在全球多边主义的基础上，却又因为霸权国的主观塑造而受到冲击，影响和改变既成的全球治理秩序。 （一）多边主义：复边主义的理论基础 多边主义是国际社会适应经济全球化和世界多极化趋势的要求而产生的全球治理形态，也即多个国家围绕国际大事通过彼此协商形成共识、商定原则、制定规则并据以行事。多边主义的行为体主要是国家。就行为体数量而言，多边主义指三个或三个以上行为体之间为达成某种共识而形成的互动关系。 鲁杰发展和延伸了多边主义的内涵，突出了“国家间关系协调的普遍性原则”，并明确将多边主义定义为一种“制度形式”，进而将多边主义的制度安排即国际组织引入讨论范畴。多边主义遵循不可分割性、普遍行为原则和扩散互惠性等基本原则。 此 3 外，有学者将多边主义区分为“制度”导向与“原则”导向两种类型。 多边制度性安排建立在某种原则基础之上，而多边原则又可具体化为某一特定的制度性安排。 多边主义包括四个核心要素，即作为行为体的国家、行为体的数量要求、以制度为形式以及协调多边活动的原则性基础。作为制度“内核”的规则之变动往往能够反映治理秩序的变化趋势。 因此，在观察全球治理的多边主义和复边主义时，应当同时考察规则和制度，从宏观和微观角度深入剖析秩序的整体变化趋势。理性主义认为，行为体围绕规则采取的一系列行为，或多或少会对制度产生一定的塑造作用。 综上，我们将多边主义理解为在全球范围内，三个或更多国家行为体为应对各类全球性问题，基于某些指导性原则达成的一系列制度性安排。 其具体表现为以国际法为基础，以联合国为核心，基于联合国权威和宪章精神的一系列制度安排，其中包括围绕联合国设置的一系列国际规则与区域规则。 （二）复边主义：发展与转向 长期以来，复边主义就是多边主义的伴生和内生现象。自二战后，全球治理秩序处在不断变革与演化之中，而复合多边的现象也一直存在于全球治理秩序中。在全球大多边框架下，由于多元治理主客体的存在、制度的适用范围不同、约束程度和规范水平不一，加上制度间频繁互动，各类区域多边、小多边、双边与非国家治理机制一直处于复合共存的状态。例如，在贸易领域，世界贸易组织（WTO）规则适用于发达国家、发展中国家及欠发达国家和地区的条款在程度和水平上都是有区别的，换句话说，“特殊差别待遇”就是WTO可以兼容复合多边的主要例证。再如，区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）、全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）等区域性的制度安排被建立起来。在这些较大范围的区域性规则之外，还有诸如美墨加协定（USMCA）、美日贸易协定（US JTA）、美韩自贸协定（KORUS FTA）等一系列小多边与双边协定存在。在部分领域，红十字会等非国家行为体的身影也越来越多。 这些都是客观因素塑造而成的全球治理的复杂制度形态，可以统称为全球治理的复边主义现象。 4 在长期实践中，复边主义调和了多边主义无法解决的成员国多样性问题。受制于大小国家等不同行为体在治理能力与偏好方面的差异，以及制度设置同步性缺失的现实，强调统一性的多边主义往往无法达到全球治理的“和谐”状态，容纳多元性的复边主义遂成为常态化的制度形态。此前研究关注到制度分布的复合性，但并未对此进行较为明确的定义。不同领域的学者对复边主义也给出了不尽相同的定义。部分研究注意到WTO框架下各类多边贸易谈判对全球经贸治理产生的影响，将复边主义描述为多边贸易体系下各类诸边条约共存的制度分布状态。 也有研究关注区域内部的制度复合性问题。例如，湄公河地区由于“制度拥堵”与“制度重叠”而形成区域治理制度复杂性，有学者将其描述为“同一地域（领域）内多项制度重叠并行、层次混乱的制度间状态”。 在霸权护持的逻辑驱动下，当下的复边主义日渐成为一种带有偏见的、非中性的“多边主义”形态。其主要原因在于，大国博弈冲击既成的全球治理体系，松动了以往复边现象稳定存在和确保相对中性的基础性条件。 制度复杂性理论把基础制度视为制度复合体的基底，一切谈判和“讨价还价”都发生在基础制度之上，非等级化的制度最终导致产生杂乱交错的“意大利面碗”现象。但事实上，基础制度亦即既成的全球治理体系也是可破坏的，基础制度的创立者（霸权国）甚至会自损其合法性。同样，国际制度之间的关系在经验上也不完全是非等级化的，部分制度间甚至存在非正式的等级关系。 在大国博弈的背景下，全球治理中的去等级化和自由主义话语日渐式微。当下全球治理中的现实主义导向又一次回归，权力逻辑再次占据上风。霸权护持的过程也是强化和重塑制度等级化的过程。在这个过程中，复边主义现象再度加剧。此外，随着霸权国对议题的泛化操作，对治理秩序变动的研究不应只局限于同一（议题）领域，而需兼顾跨议题的制度间的构成方式和系统效应。这将有助于我们深入理解变动背景下新一轮复边主义的动力根源与作用机制。基于此，考察此轮复边主义应当从霸权国的整体战略和主观塑造出发，观察各议题领域内及跨议题领域中，功能、成员、性质不同的复合共存制度的分布形态、形成机理及后续影响。 5 （三）现有研究缺失与问题的提出 研究复边主义的形成与作用机制，还需要有效区分新旧复边主义现象的形成动力。尽管国内外学者对全球治理秩序形态的描述大不相同，但对全球治理的复边主义研究由来已久。已有文献从多个层面提出了解释全球治理复杂性制度分布的多层次动力。全球治理制度的复合分布并不能归为单一动力，而是多层动力共同作用、彼此塑造的最终结果。然而，新旧复边主义现象产生的动力是不同的。 第一，以往出现复边现象客观上取决于国家行为体之间存在的偏好差异。由于差异性偏好，不同国家往往对制度参与或塑造方式存在意见分歧，客观上导致全球治理的制度安排呈现碎片化趋势，包含大多边、小多边、区域多边等复合排列方式。 在全球大多边的框架内，针对不同国家的不同情况，为提高治理效率增强制度灵活性，往往存在标准不同的规则设计，例如，WTO针对发展中国家与发达国家适用不同规则，其中，发展中国家可以有相对低水平的义务、更长的过渡期，开放的货物服务市场、更优惠待遇、技术援助等。 在大多边框架外，针对特定议题领域，区域内成员国会根据议题的特殊性组建不同的区域制度，如东南亚湄公河流域国家为开发治理湄公河设立的制度。 这些针对发展中国家和地区的区域性F TA或其他合作机制内嵌且相融于WTO框架。 第二，以往的复边现象客观上取决于全球治理议题和参与主体的多元化。全球性问题自身的复杂性与专业性，导致制度安排上的主体不一致与权威分配不均。一是需要对新兴的全球性问题予以快速和有效治理，但现有的治理安排不再能够满足治理需求。为满足新的治理需求，一系列新的制度可能被创设出来。新旧制度之间的矛盾刺激了全球治理的复边现象。 二是各类非国家行为体如专家治理机构、非政府组织不再止于全球治理的制度参与、执行与评估，转而出现在制度设置和议程设定的过程中，再次强化了全球治理的制度复杂性。 最后，以往的复边现象也取决于国内因素对国际制度和规范的塑造作用。 有学者认为，民主程度直接影响着国家对国际制度的参与程度，民主化是国家参与国际组织、制定国际规则的潜在动力。 当然，这一所谓“民主决定论”掩盖了发 6 达国家致力于塑造于己有利的非中性制度的问题实质。在国内行为体参与或干扰全球治理的过程中，差异性的利益集团要求国家根据其利益选择性地参与制度谈判，乃至在极端情况下退出相关制度。 为了最大化收益，一国政府往往采取“择地行诉”（forum-shopping）手段，即在多个制度中选择收益最高者，选择性参与或不参与其他制度。 负责谈判的政府部门的实际谈判能力决定了本国参与制度的方式与程度，领导人的政策偏好也是制度选择的重要决定因素。 探寻本轮复边现象形成和变动的动力，我们会发现其与以往复边现象存在的差异。在国际秩序剧烈变动的背景下，本轮复边现象的塑造主体（国家）不同，由既往的议题参与国转变为霸权国，而不是追求制度非等级化的弱势行为体；变动动因不同，以往的复边主义是议题导向的，目的是兼容更加多元的参与主体，本轮复边现象则是因霸权国护持权力而推动排他性的秩序重组。因此，此前围绕复边主义现象的研究存在一定的拓展空间。 一是缺乏动态性，没有紧跟国际形势的变动，对新复边现象关注不足。既有文献已经关注到，不同国家（尤其是守成国和崛起国）在同一问题上为了确保自身利益，往往会选择加入差异性制度以应对来自他国的压力，最终导致大量制度重叠。 然而，近年来在东升西降背景下，霸权国对既成制度的不满增加。由于霸权国和崛起国围绕权威和对“多边主义”解释权等问题存在冲突性看法，主导大国不同的各种治理安排之间的竞争关系加剧。 二是对具有系统重要性的国家关注不足，尤其是没有足够重视霸权国思维和行为逻辑变动对此轮复边现象的塑造作用。部分研究将制度竞争视作产生制度复杂性的核心动力，并在此基础上考察制度复合体的运行机制。 且在同一议题领域内，不同治理安排之间可能早已存在矛盾互动，有时也存在对议程设定、规范形成影响力的争夺。 但是，既有研究对霸权国行为逻辑与作用方式关注不足，如特朗普政府的退出外交、美加墨“毒丸条款”及其他超越多边治理规则的单边霸凌行为，以及拜登政府强调借由同盟政治回归多边等现象。 三是未能追踪研究此轮复边主义对全球治理秩序产生的后续影响。有学者关 7 注复边主义的新动力及其制度塑造，但尚未能将这一轮复边主义与以往的复边主义进行有效区分， 未能追踪前者对全球治理体系的后续塑造作用，以及系统内主要国家行为体就此采取的应对举措。其主要原因在于未能揭开纷繁复杂的制度现象背后的机理，无法将主观动力和制度形态两个方面有效地连接起来。 因此，研究此轮复边主义现象，亟需捕捉其发生的新背景、主导逻辑及后续影响。在当今世界，全球治理的权力逻辑再度占据上风，复边主义的内涵随之发生变化。为了护持霸权地位，霸权国诉诸权力逻辑，试图联合西方发达国家盟友，通过修建一系列排他性多边、小多边、