频谱政策的五大原则：政策制定者入门（英）

itif.org频谱政策的五项原则：决策者入门乔凯恩|2022 年 9 月频谱政策将工程和技术现实作为由规范原则驱动的决策过程的输入。尽管许多相互竞争的原则都曾有过鼎盛时期，但这五项原则是使频谱为公众利益服务的经久不衰的指南。关键要点▪频谱的价值来自人们如何使用它，因此频谱政策应该最大化生产力，而不是最大化拍卖收入或最小化干扰。▪市场是推动频谱发挥其最有效用途的最佳方式，因此频谱政策应为灵活的许可证提供运作良好的市场。▪有重要的联邦任务需要频谱，但政策制定者应在拨款过程中考虑其价值。▪对新无线电技术的公共和私人研究是通过共享系统和更高频率使用等发展来增加频谱可用性的关键。▪当与适当的技术规则和有限的传播相结合时，未授权频谱有助于提高生产力，但对更多未授权频谱的要求值得仔细审查。 信息技术与创新基金会 | 2022 年 9 月页 页2概述频谱是无线设备使用的电磁频率范围，是一种复杂的介质，需要高度技术性的工程和设计才能有效使用。然而，频谱的技术方面并不是频谱政策的同义词。相反，频谱政策将工程和技术能力作为由规范愿景驱动的决策过程的输入。尽管许多相互竞争的原则在频谱政策的整个历史中都处于鼎盛时期，但这五项原则是使频谱在未来为公共利益而工作的经久不衰的指南。1.频谱政策的目标是生产性使用频谱政策必须从一个目标开始。当遇到频谱政策问题时，很容易迷失在技术争议的细节中，而忘记解决争议的最终目标是什么。简而言之，频谱政策的目标是最大化频谱的生产力。生产力意味着无线电频率在特定时间和地点的使用为社会创造了比次优使用更多的价值。换言之，频谱政策的目标应该是最大限度地提高频谱的经济产出。生产力必须从长远来看。频谱的替代用途千差万别，而且变化频繁。与其对频谱的“正确”使用及时进行微观管理，最大化生产力意味着建立制度框架，随着时间的推移，该框架将趋向于更富有成效的结果。最大化生产力的目标似乎很明显，但它与其他流行的频谱政策指南明显不同。首先，最大化生产力并不意味着最大化政府出售频谱许可证的收入。自 1994 年以来，频谱拍卖为联邦财政部带来了巨额资金。1 需要为其他政策优先事项提供资金支持使得这些拍卖很受欢迎，但重要的是不要将联邦财政部现金的短期利益与高效的无线经济的长期利益。例如，尽管拍卖用于移动无线使用的频谱已经带来了数十亿美元的收入，但智能手机和其他无线设备每年创造的价值却高达数千亿美元。 2 这种直接价值对消费者——他们使用无线服务从拨打 911 到在线游戏，一切都是生产力的样子。此外，从长远来看，生产性使用确实会增加政府收入，因为该部门产生的收入需要缴纳联邦税。虽然利润丰厚的拍卖和生产性使用经常齐头并进，但重要的是不要混淆两者。频谱政策决定不会仅仅因为它筹集到大量资金而成功，也不一定因为拍卖获得的收益相对较少就一定不成功。其次，最大化生产力并不意味着最小化干扰。尽管相同或附近频率的竞争使用之间的干扰是首先需要频谱政策的原因，但这并不意味着将其最小化作为目标。首先，频谱政策承认并非所有干扰都是“有害的”；接收器有可能“听到”其他人的传输，但仍然能够成功运行。此外，频谱 信息技术与创新基金会 | 2022 年 9 月页 页3工程总是涉及权衡取舍，而且通常情况下，过于厌恶任何干扰风险会导致沟通不那么成功，如果我们接受它偶尔会导致一些干扰的话。此外，干扰取决于多种因素：功率过大的发射器或设计不佳的接收器同样可能因有害干扰而过失。因此，良好的频谱政策不允许干扰的存在成为阻碍潜在分配的王牌。虽然今天的频谱用户比潜在的生产力更高的新用户更容易看到，但频谱政策必须超越短期利益，而是定义合作工程和讨价还价可以在长期内取得丰硕成果的权利和标准。频谱的用途是其价值的来源。将频谱推向最高效的用途应该是频谱政策的指南针。2.运作良好的市场是实现基于频谱的生产力的最佳工具鉴于最大化生产力的目标，下一个问题是如何实现它。它既是对每一兆赫的频谱进行微观管理是不切实际和不明智的。政策制定者无法确定在每个时间和地点什么用途最有效，即使他们可以，他们的决定也会很快过时。尽管在 20 世纪的大部分时间里都在尝试这种“命令与控制”的方法，但从 1994 年开始转向以市场为基础的配置并证明是成功的。 3市场过程允许经济参与者相互竞争频谱使用的替代计划，以揭示与其次优竞争对手相比哪个计划可能最有成效。这些信息自动打包在市场价格中，既表明哪些频段最有价值，又激励频谱用户充分利用他们被允许使用的频率。为频谱许可证付费的人能够产生比他们支付的更多的价值，否则他们会赔钱。与任何其他行业一样，反竞争贸易行为在频谱上都是可能的，但公平竞争法也适用于它；没有理由对频谱市场进行额外严格的监管。尽管从指挥控制到基于市场的频谱分配始于政府拍卖，但重要的是不要将频谱混为一谈拍卖有光谱市场.频谱拍卖在美国取得了巨大成功，但其成功的原因是这些拍卖将频谱推向市场，从而有效地使用它的激励措施占据了主导地位。拍卖机制本身并不是不可或缺的组成部分。正如政府可能会拍卖一块土地，然后让市场为该土地的未来销售和租赁运行，频谱市场可以使用拍卖将以前未分配的频段投入市场，然后允许频谱快速易手，而无需繁琐的行政程序。这种蓬勃发展的二级市场的持续发展将是成功的频谱政策的重要指标。市场中可用权利的性质对市场的功能也很重要。过去，频谱许可证严格限制了特定频段的用途。但是，如果乐队在法律上仅限于特定用途，那么如果不改变法律，它们就不能流向更具生产力的用途。因此，“灵活使用”许可证允许任何符合 信息技术与创新基金会 | 2022 年 9 月页 页4基本技术标准现在已成为规范，应扩展到尚不存在的频段。3.政府频谱使用需要激励措施和保障措施从无线电通信的早期开始，联邦政府和私营公司都使用频谱。然而，联邦频谱使用通常缺乏商业市场中存在的有效使用激励措施。当一家私营公司想要频谱时，它必须为此付费，而公司只能通过购买它需要的东西并有效地使用它来保持盈利。由于政府机构没有相同的利润动机，因此即使他们可以通过更有效的使用来实现他们的使命，他们也没有什么动力去缩小他们的频谱足迹。这种相互作用导致联邦机构控制了政府不考虑但对消费者和整体经济非常有价值的大片频谱。国会设立了频谱迁移基金 (SRF)，以更好地激励机构放弃他们不需要的频谱，但 SRF 在补偿具有与其现有用途“可比能力”的设备的成本方面受到限制。这一要求阻碍了机构节约和现代化其频谱使用的能力，反而巩固了旧的、低质量的系统。考虑重新分配规划成本并鼓励有效升级的更全面的 SRF 将激励机构开发创造性的解决方案，以提高频谱的整体生产力，同时仍能完成重要的联邦任务。尽管如此，仅靠报销可能不足以克服导致低效现状的风险厌恶和制度惯性。国会可能仍需要指定特定频段进行重新分配，以迫使自满的机构采取行动。然而，从长远来看，依靠国会对每次新的重新分配采取行动的频谱战略是不可持续的。从行政部门内部产生正确激励的系统是一个可取的解决方案。该系统应从拥有准确清单和频谱评估的机构开始。在获得新容量时，应像机构购买的其他任何东西一样对待频谱权；正如联邦机构在私人市场上购买从铅笔到办公楼的所有东西一样，他们应该将其频谱的大致市场价格计入其拨款中。在实践中，联邦频谱可以由国家电信和信息管理局 (NTIA) 持有，其他机构可以租用他们需要的接入。虽然该系统会导致机构提出更高的预算要求，但它实际上只会承认当前系统未考虑的成本。对一个机构是否有效使用其频谱进行政治审查对于提高其生产力是一件好事。同时，国会应该认识到，为依赖频谱的关键政府服务提供充足的资金是一种生产性用途，并为这些任务提供所需的资金。政府频谱也需要合作管理。虽然有一个由 NTIA 领导的既定机构间流程来解决联邦政府内部的频谱争议，但该流程已多次失败（最近一次是 5G 部署和无线电高度计之间的争吵）。 4 必须开始有效的联邦频谱管理从一个 信息技术与创新基金会 | 2022 年 9 月页 页5合作精神和遵守 NTIA 流程，同时确保流程由及时和基于证据的工程分析驱动。这种联邦频谱方法将为更多的正和频谱管理奠定基础，既能保持联邦任务的完整性，又不会过度保护政府频率。4.技术进步解决了许多政策僵局今天的大部分频谱政策都考虑到最有价值的频谱已经分配的现实，因此不可能在不影响现有频谱的情况下轻松添加新用途。这有时会导致旷日持久的战斗，其中现任者抵制在其现有传输附近的任何地方重新分配，而新来者则坚称他们使用乐队是可行和必要的。虽然仔细的工程设计通常可以在出现此类冲突时达成合理的解决方案，但技术进步可以增加解决这些争议的可用选项，特别是通过允许不同用途共享同一频段。通过实时频率管理系统实施的共享政策已经在一些频段实施；然而，虽然这些制度有其优点，但基础技术尚未充分发挥其潜力。 5 共享系统的私人和公共研究和开发非常值得投资，并且可以提高无线电频率的整体容量，使所有无线网络受益应用程序及其用户。虽然电磁辐射的物理特性保持不变，但聪明的工程可以通过找到更有效地使用分配频带甚至以前认为太高而无用的频率的方法来“制造更多频谱”。有效的频谱政策旨在通过支持私人实验和将政府直接投资于基础研究来推动技术上可行的前沿。5.未经许可的频谱在精心管理时具有生产力未经许可的频段是任何人都可以使用的频率范围，无需获得联邦通信委员会 (FCC) 的许可。当今未授权频谱最突出的用途是 Wi-Fi 和蓝牙。不必为无线电频率付费显然很有吸引力，但需要权衡取舍。未经许可的用户必须接受来自其他未经许可的设备的干扰，而不是拥有免受干扰的合法权利。作为一种公共池资源，未经许可的频谱很容易遭受“公地悲剧”的影响，在这种悲剧中，共同持有的资源被过度使用，因为没有个人用户有动力去保护它。虽然产权（例如频谱许可）是解决这一问题的经典解决方案，但缺乏产权并不会导致公地悲剧成为定局。 6 对于未经许可的频谱，技术协议和未经许可频段的物理特性通常可以替代许可证中包含更多类似财产的权利。 7例如，许多未经许可的设备遵循“先听后说”协议，在该协议中，它们会在发送自己的传输之前等待未使用的信道，从而使不同的信号来自 信息技术与创新基金会 | 2022 年 9 月页 页6参加电台“大喊比赛”。分配给未经许可使用的频率通常传播相对较短的距离，并且不容易穿透墙壁，因此多个网络可以在附近运行而不会互相接收到彼此的信号。未授权频段的这些特征可能导致它们的生产性使用，特别是对于相对短距离的应用。然而，现有未授权频段的成功并不意味着更多的未授权频谱总是有益的。例如，基于现有频段的“拥塞”要求更多未经许可的频谱并不能证明更多相同的理由。8拥塞是公地悲剧所描述的过度使用的一个例子。因此，这不是生产力的标志，而是技术和监管限制已被打破并可能不足以替代产权的标志。分配给未许可使用的每个频段都以从许可使用中获得的生产力为代价，并且与联邦频谱一样，没有市场价格表明现有的未许可使用是否是给定频段的最有效使用。虽然避免市场固有的交易成本是有益的，但丢失市场过程产生的关于替代用途的相对生产力的信息是一个巨大的成本。平衡这些成本和收益是未授权频谱的核心困境。非授权频谱与有线和授权无线连接具有共生关系，因为大量互联网流量通过 Wi-Fi 连接到达最终用户。尽管如此，对于作为消费者所依赖的许多服务的骨干的可靠广域网来说，干扰保护仍然是必要的。此外，最近的分配导致了大量新的未许可频谱。9 因此，在短期内，新的未许可分配应该是例外而不是常态。结论通过将这五项原则内化，政策制定者将能够更好地设想频谱政策决策中最有利的结果，并选择正确的方法来实现这一目标。随着无线设备和应用成为我们国家、经济和个人优先事项中越来越重要的一部分，政策制定者必须关注长期生产力以及最有可能产生这种生产力的制度和激励措施。 信息技术与创新基金会 | 2022 年 9 月页 页7尾注1.联邦通信委员会，“拍卖摘要”，2022 年 7 月 6 日，https://www .fcc.gov/auctions-summary。2.“美国无线行业如何推动未来经济价值”（埃森哲，2018 年），https:/