CEMAC 和 WAEMU 国家的非正统支出程序Bruno Imbert、Hoda Selim、Gwénaëlle Suc 和青赵WP/22/148基金组织工作论文描述了作者正在进行的研究并发表以征求意见和鼓励辩论。基金组织工作文件中表达的观点是作者的观点，并不一定代表基金组织、其执董会或基金组织管理层的观点。2022七月 基金组织工作论文描述了作者正在进行的研究并发表以征求意见和鼓励辩论。基金组织工作文件中表达的观点是作者的观点，并不一定代表基金组织、其执董会或基金组织管理层的观点。© 2022 国际货币基金组织 WP/22/148基金组织工作文件财政司由 Bruno Imbert、Hoda Selim、Gwénaëlle Suc 和 Qing Zhao 编写的 CEMAC 和 WAEMU 国家的非正统支出程序*Manal Fouad 授权于 2022 年 7 月分发抽象的：本文盘点了 CEMAC 和 WAEMU 国家的非正统支出程序，并评估了它们的潜在财政影响。 “非正统程序”被定义为绕过管理公共支出流程的法律规定并规避常规控制或其他预算规则的支出做法，包括与预算时间限制、批准的上限或批准的拨款有关的那些。该文件显示，尽管 PFM 进行了改革，但仍坚持使用此类程序——导致拖欠累积；财政报告不足，包括大量库存流量调整；和腐败漏洞。推荐引用：JEL 分类号：E62、H11、H50、H61、N47关键词：预算机构；预算执行；支出控制；财务报告；公共财务管理；讲法语的非洲作者的电子邮件地址：bimbert@imf.org； hselim@imf.org； gwenaelle.suc@gmail.com；和 qingzhao93@gmail.com* 作者感谢 Alissa Ashcroft、James Daniel、Alain Féler、Stephanie Forte、Manal Fouad、Aurelie Martin、Arz Murr 和财政事务部公共财务管理二处其他同事提出的意见。该论文的早期版本在 2021 年 11 月作为 FAD 研讨会系列的一部分发表。. 基金组织工作文件CEMAC 和 WAEMU 国家的非正统支出程序国际货币基金组织1工作稿CEMAC 和 WAEMU 国家的非正统支出程序由 Bruno Imbert、Hoda Selim、Gwénaëlle Suc 和Qing Zhao 编写 基金组织工作文件CEMAC 和 WAEMU 国家的非正统支出程序国际货币基金组织2内容国家 ......................................................................................................................................................................................................27盒子1.支出链不同阶段的支出控制 52.CEMAC 和 WAEMU 指令设定的 PFM 原则 83.COVID-19 危机期间的紧急支出和相关的 PFM 风险 104.布基纳法索、中非共和国 (CAR) 和马里的非正规现金垫款示例 125.喀麦隆和塞内加尔的不定期多年支出示例 136.几内亚比绍和加蓬的预算外程序示例 147.在加蓬迈向常规支出程序 238.改善尼日尔的现金管理 24数字1.在支出链的各个阶段应用的控制 52.对非正统程序的依赖和拖欠 173.非正统程序与财务报告完整性之间的相关性 184.CEMAC 和 WAEMU 国家的公共债务和线下业务 195.非正统程序与腐败控制之间的相关性 21表格1.2006-2018 年 CEMAC 和 WAEMU 国家报告的 UP 清单 15 基金组织工作文件CEMAC 和 WAEMU 国家的非正统支出程序国际货币基金组织3介绍通过法律和监管框架实施的事前支出控制旨在确保公共支出按照议会批准的预算、在授权范围内并遵循健全的公共财务管理 (PFM) 原则执行（Pattanayak 2016）。 1缺乏此类控制可能会导致预算执行延误以及投票预算分配与实际支出之间的偏差。一个运作良好的财政框架可以允许暂时放松支出控制，以在预算执行期间创造灵活性。在这种情况下，程序最初可能会绕过正常的支出链，以帮助加快付款（特殊程序）或应对不可预见的支出压力（紧急程序）。 PFM 规则应明确规定诉诸这些程序的情况和流程，并确保它们得到严格执行。通过这些程序进行的支出也应迅速规范化；最初被绕过的控制措施最终应在以后实施，以使支出得到清算并正确记录在财政账户中。然而，在实践中，虽然这些不太严格的控制可以有效地增加预算执行期间的灵活性，但它们存在被更广泛地用于解决不合格或未经授权（通常是临时）支出的风险。如果这些程序偏离常规控制并且没有事后规范化，它们就会成为与法律和监管预算规则和流程相冲突的非正统程序。具体而言，非正统程序被定义为与滥用特殊程序相关的做法——这是法律框架允许的——以及其他绕过法律规定的支出，例如预算外支出或其他规避常规的临时程序控制或其他预算规则，包括与预算时限、批准的上限或批准的拨款有关的规则。作为趋同努力和促进运作良好的货币联盟的一部分，非洲两个法语国家货币联盟——中非经济和货币共同体 (CEMAC) 和西非经济和货币联盟 (WAEMU)——的区域财政框架——就对支持财政责任和财政规则体系至关重要的公共财政管理原则向成员国提供指导。预计这两个地区的成员国将通过协调预算法律和程序（包括预算和会计法）以及管理公共会计、预算透明度和会计科目表的法律来协调国家财政政策。至少，通用公共财政管理系统应旨在确保 (1) 拟议预算符合财政规则； (2) 生成及时透明的财务信息，以确认预算执行期间规则的遵守情况和纠正措施到位； (3) 存在透明的执行机制，包括具体的制裁措施（Corbacho 和 Ter-Minassian 2013）。在此背景下，2009 年针对 WAEMU 国家和 2011 年针对 CEMAC 国家修订了管辖国家法律和法规的区域 PFM 指令，以便为遵循国际最佳标准的增强 PFM 实践提供一个共同框架。除其他外，新的区域指令旨在更有效地控制支出（例如，基于风险的控制）和加强预算执行程序（例如，将预算权力下放给职能部委）。然而，这两个地区法律上 PFM 改进的有效性仍然受到国家层面实施延迟以及地区层面执法薄弱和制裁机制无效的阻碍（David、Nguyen-Duong 和 Selim 2022；Lando ，罗莎和苏克 2019）。迄今为止，大多数研究表明，通过修订的区域 PFM 指令涉及1 PFM 关注政府如何在其既定阶段（制定、批准和执行）管理预算。它涉及涵盖政府支出管理各个方面的一系列流程和程序（Cangiano 等人，2013 年）。 基金组织工作文件CEMAC 和 WAEMU 国家的非正统支出程序国际货币基金组织4许多 CEMAC 和 WAEMU 国家的支出控制滞后（David、Nguyen-Duong 和 Selim 2022；Lando、Rosa 和 Suc 2019）。2 此外，现有的控制通常被认为是繁琐的——僵硬、冗余和缓慢——并且助长了非正统程序的扩散和过度使用（Bouley、Fournel 和 Leruth 2002 年；Doe 和 Pattanayak 2008 年；Lienert 2003 年）。3 由于这些非正统程序导致执行常规支出链之外的支出，它们可以不利的宏观财政影响，并最终破坏整体预算的完整性和可信度。本文评估了 CEMAC 和 WAEMU 国家的非正统支出程序——绕过法律或预期 PFM 框架的程序——并评估了这些程序的潜在财政影响。本文利用对 PFM 系统的评估（包括公共支出和财务责任 (PEFA) 评估、公共投资管理评估和财政透明度评估）以及 IMF 技术援助 (TA) 报告中的发现，以确定非正统的预算程序。分析侧重于支出过程；它不包括其他预算组成部分，例如收入和债务管理。首先，还需要注意的是，随着时间的推移和 14 个国家/地区缺乏与此类程序相关的支出金额的全面数据，这限制了这一分析。这篇论文只能建立非正统程序的流行与不利的财政结果之间的横截面相关性。然而，分析清楚地表明，这些程序很普遍并且损害了公共财政。本文结构如下：下一部分描述了不同类型的支出控制及其在规范非正统程序中的作用。它还从文献中提供了关于求助于非正统程序的潜在不利影响的见解。第三部分盘点了 CEMAC 和 WAEMU 国家不同类型的非正统程序。第四部分讨论了这些程序的潜在财政影响。最后一节提出了减少和更好地控制这些程序的使用的政策建议。本文建立并扩展了先前对 PFM 弱点的分析，包括诉诸非洲法语国家的非正统程序（Bouley、Fournel 和 Leruth 2002；Lienert 2003；Moussa 2004）。支出控制和非正统的预算程序支出控制旨在确保公共支出按照议会批准的预算、在授权范围内并遵循健全的 PFM 原则执行，以便有效利用资源并及时清除债务（Pattanayak 2016）。因此，控制旨在确保支出仅在获得适当授权的情况下执行，并由相关当局在预算执行阶段实施（艾伦和2 更广泛地说，控制不足是许多低收入国家预算执行的普遍特征。这种普遍性是由于对不遵守支出控制的制裁不充分，以及整体政策协调不力、规划效率低下以及人力资源和信息系统能力薄弱（Allen 2013）。3 相比之下，当支出控制缺失且无效时，其他国家会过度诉诸非正统程序（Dabla-Norris 等，2010 年）。 基金组织工作文件CEMAC 和 WAEMU 国家的非正统支出程序国际货币基金组织5框 1. 法语 PFM 系统支出链不同阶段的支出控制在支出链的不同阶段存在五种支出控制（图 1）：拨款控制授权官员和会计官员确保在预算中定期拨款，并且数额不超过核定的上限。汇总现金控制确保支出与年度现金计划一致，并且不超过国库的支付能力。承诺控制确保支出单位的承诺支出不超过与年度现金计划相关的总体上限以及分配的年度上限（季度、月和学期）。规律性控制验证支持文件是否符合法律和监管要求以及程序是否得到遵守（例如，授权官员有权按照他们所做的那样行事）。会计控制由公共会计师在付款前确保将支出记录在账目中，以便随后进行控制，例如来自最高审计机构的控制，并制作财务报告。图 1. 支出链各个阶段的控制措施资料来源：作者。Tommasi 2001 和方框 1).4 以简单的形式，控制措施应确保 (1) 只有在符合预算拨款、在财政部批准的支出上限和现金发放范围内才会产生承诺;5 和 (2) 除非基于批准的承诺，否则不付款。例如，在支付阶段，公共会计师应根据证明文件核实资金发放的某些条件是否满足。为此，他们需要确保支出 (1) 在预算中拨款（拨款控制），(2) 遵守基于年度现金计划的承诺时间表，为此他们需要确保现金最终可用于满足基础支付（总现金控制）； (3) 附有所有必要的文件，例如交货证明（控制正常性）； (4) 正确记录在账目中，以供未来控制和财务报告（会计控制）使用。此外，在验证阶段，预算官负责验证商品或服务是否已交付，是否与初始合同的条款（例如质量、数量和价格）相匹配，并确认负债和到期日的付款。4 预算阶段包括支出授权、对未来支付义务的承诺、购买或商品和服务的验证、支付授权，最后是支付。5 “承诺”被定义为在满足某些条件（合同或其他条件）的情况下实现未来付款的义务（Radev 和 Khemani 2007）。 基金组织工作文件CEMAC 和 WAEMU 国家的非正统支出程序国际货币基金组织6运作良好的财政框架可以允许暂时放松支出控制，从而在预算执行期间创造灵活性。例如，特殊程序绕过正常的支出链，以帮助加快付款或以固定日期付款条款顺利执行经常性支出（Pattanayak 2016）。紧急程序还允许快速调动资源以应对不