建立管理全球威胁的国际架构（英）

兰道夫肯特一世皇家联合服务学院国防和安全研究新兴见解构建管理全球威胁的国际架构伦道夫·肯特2022 年 6 月 新兴见解1执行摘要预计未来十年，危机威胁的类型、规模和动态会不断变化，在某些情况下会呈指数级增长。在日益相互依存的世界秩序中，这些威胁将产生越来越大的全球影响。然而，缺乏能够持续有效地识别、监测并在必要时减轻威胁的影响的国际系统和程序，例如网络系统崩溃、全球债务、大规模流离失所、生物工程流行病和气候变化的多重后果.然而，实现有效系统和程序的途径不能仅仅依赖于构成熟悉的多边结构的机构，这些机构反映了“战后世界秩序”。人们越来越支持这样一种观点，即国家“超负荷”并且越来越无法应对现在和长期需要面对的一些最严重的全球危害。传统的多边结构可能越来越缺乏处理此类复杂问题的能力。即使在一些最富有的州，也有迹象表明，不透明、冗长的过程加上相互竞争的官僚利益，常常反映出普遍存在的功能失调。从全球疫苗免疫联盟到国际科学理事会，有无数的国际和全球非国家和多部门机构和网络。这些组织指导国家，弥补他们的失败并进一步支持他们。从这个意义上说，它们自然而然地落入了被认为是多边的治理范式中。要了解如何最好地预测、监控和缓解日益增多的全球威胁，将需要新的方法、安排和结构。这些可能是什么需要仔细评估和探索——包括如何从多边转向多边。本文提出了实现这些目标的六个步骤：•绘制可能有助于管理和减轻全球威胁的全球架构的潜在参与者的范围。•使用 AI 收集数据并确定其优先级。•地平线扫描以测试全球威胁的合理性以及解决这些威胁的可能方法，并在此过程中达成广泛共识。•使用系统的方法来交流知识。这将是多层次的，甚至包括初级层次的学习机构。•使用变革性技术。•创建一个全球平台，以反映由智者委员会领导的联合国人道主义协调系统的多边方法。 兰道夫·肯特2开发管理全球威胁的国际架构的这六个步骤只是起点，它们将沿着不可避免的艰巨、经常令人沮丧和不确定的路线进行测试和实现。然而，无论最终发生什么，它们都承认现在必须采取国际行动来应对相互关联和相互关联的全球威胁呈指数增长的全球后果。介绍预计未来十年，危机威胁的类型、规模和动态会不断变化，在某些情况下会呈指数级增长。1 在日益相互依存和相互关联的世界秩序中，这些威胁将产生越来越多的全球性后果。然而，似乎几乎没有迹象表明，国际社会已经表现出开发能够持续有效地识别、监控并在必要时减轻威胁的影响的系统和程序的倾向，例如网络系统崩溃、全球债务、大规模流离失所、生物工程流行病和气候变化的多重后果。这并不意味着没有为应对此类全球威胁做出国际努力。这也不意味着没有机构和网络已经专注于特定方面，包括与气候相关的问题。2 然而，它确实表明，随着国际社会越来越多地面对这些威胁及其全球影响，1.“灾害、经济损失和导致风险的潜在脆弱性（例如贫困和不平等）正在增加，正如生态系统和生物圈处于崩溃的风险。全球系统的联系越来越紧密，因此在不确定的风险环境中更加脆弱”。联合国减少灾害风险办公室 (UNDRR)，“我们面临风险的世界：变革治理以实现有弹性的未来”，页。 xiii，<http s://www .undrr .org /gar2022-our-world-risk>，2022 年 5 月 16 日访问。2. 有无数的机构和网络关注特定类型的全球威胁。它们包括范围广泛的政府间组织，例如：国际原子能机构，除其他外，重点关注可能的核灾难；联合国粮食及农业组织、世界卫生组织和世界气象组织等职能组织，均关注人类生存的基本方面；联合国机构间常设委员会，旨在准备和应对自然和冲突相关的人道主义危机。布雷顿森林机构——世界银行和国际货币基金组织——试图预测和减轻潜在的金融和结构性破坏。东盟和西非经共体等区域组织积极监测和应对危机威胁，GAVI（疫苗联盟）、政府间气候变化专门委员会（IPCC）、流行病防范创新联盟和政府间科学政策平台等联盟生物多样性和生态系统服务反映了公共和私营部门参与应对各种威胁的组合。还有一份广泛的非政府组织名单， 新兴见解3必须有更全面的方法来解决这些问题，我们现在就需要这样做。这个结论需要放在上下文中。首先，值得考虑什么是“全球威胁”。有广泛的类别可以作为主要破坏者及其后果的有用类型，特别是对于越来越多的学术和研究机构而言。3 然而，它们很少出现在政策规划者的办公桌上或各种类型的国家、地区或国际风险登记册上。4当然，在一般意义上，政策规划者和决策者对此类威胁前景的反应取决于组织行为的动态以及应对它们进行管理的国际架构。然而，该架构的组件在多大程度上- 过多的系统、网络和联盟 - 是否具有保护大片人类的相关能力？如果要大幅缩小威胁与威胁缓解之间的鸿沟，现在就需要采取行动。 Emerging Insights 论文不是设计新系统，而是认为需要改进的国际架构，并且应该建立在改进现有系统、网络、联盟和组织的基础上。这些将是迎接未来不可避免的挑战的关键第一步。例如国际红十字与红新月运动，它投入大量资源来预测和应对威胁。3. 例如，参见伦敦大学学院风险与减灾研究所、剑桥大学生存风险研究中心、东北师范大学自然灾害研究所和马拉维科技大学气候变化与灾害风险中心管理研究。4.“由于中长期风险的不确定性大于短期风险，因此关注两年期可以减少不确定性。这使得构建有助于规划的详细场景成为可能。只呈现合理的最坏情况，而不是一系列的情景，有助于规划，因为减轻了一个特定的表现形式风险比减轻一系列不同的表现形式更容易”。国家审计署，“政府对 COVID-19 大流行的准备：政府风险管理经验”，HC 735，2021 年 11 月 19 日，第31. 另见大流行防范和应对独立小组，‘COVID-19：让它成为最后一场大流行病”，2021 年 5 月，第 3 页。 29, <https://theindependentpanel.org/wp-content/uploads/2021/05/COVID-19-Make-it-the-Last-Pandemic_final.pdf>，2022 年 5 月 27 日访问。大多数国家在 2 月做出回应的原因是两件事的结合。一是他们没有充分意识到威胁，也不知道如何应对。第二个是，在不确定后果有多严重的情况下在这种新病原体中，“观望”似乎比协调一致的公共卫生行动成本更低、影响更小”。 兰道夫·肯特4考虑到这些目标，第一部分概述了我们展望未来时应考虑的六大类全球威胁。目前配置的国际体系在何种程度上具有应对此类威胁的能力构成了本文第二部分的基础。然而，正如第三部分所建议的那样，这些能力将受到新兴因素的显着影响，这些因素将越来越多地影响此类系统的运作方式——全球架构。正如本节还解释的那样，这些变化可能对应对全球威胁产生重要和积极的影响；但要从中受益，意味着现在必须采取一系列措施来应对日益增多的全球威胁类型、规模和动态。这些在论文的第四节中进行了解释。威胁的类型、维度和动态下面提到的全球威胁类别都不一定是新的。无论是金融或技术危机的触发因素，还是一系列“小危机”的后果，它们都有某种形式的历史先例。新的是每个人真正的全球影响力。全球纠缠反映了一个人口接近 80 亿、相互关联和相互依存程度越来越高的星球，当然可以说是史无前例的。每一个都反映了处于不断变化状态的“高度复杂的混乱”，每一个都暗示了直接和间接地溢出到其他不受空间和时间限制的现象。5换句话说，有无数的威胁可能对社会结构以及全球数百万人（如果不是数十亿）的生活和生计造成严重后果。6在各个方面，冠状病毒大流行就是一个很好的例子。它为实现降低风险的全危害方法提供了“一个令人信服的案例......[并反映]自然和人为危害日益相互关联、级联和复杂的性质，包括它们对健康、社会、经济、金融、政治和其他制度”。7就这一点而言，所有危机驱动因素和危机都具有这一共同属性。在相关的脉络中，危机不受时间或空间限制，而是不断变化的命题也再次强调了很少（如果有的话）危机是孤立现象的观点。此外，在考虑全球威胁时需要牢记的是许多新兴危机驱动因素的绝对速度，例如那些反映或受变革技术驱动的危机驱动因素。5.Russell Ackoff，引自 Can M Alpaslan 和 Ian I Mitroff, Swans, Swine, and Swindlers: Coping with thegrowth Threat of Mega-Crises and Mega-Messes (Stanford, CA: Stanford Business School Press, 2011), p.十三。6. 例如，参见 Martin Rees，“生命、宇宙和一切”，《新科学家》，2022 年 3 月 12 日，第 12 页。 48.7.UNDRR，“危害定义和分类审查”，2020 年 9 月。 新兴见解5从这些角度来看，至少有五类新出现的全球威胁特别相关，另外还有一类不容忽视。所有这六个都是相互关联的，但每个都提供了在定义全球威胁时需要考虑的观点。当前危机驱动因素的指数增长及其影响显然，在可预见的未来，气候变化等现有的危机驱动因素将产生越来越大的影响。许多被认为是可能的，尽管对于某些人来说，它们的全部后果在不同程度上仍然不确定。即使在气候变化的情况下，政府间气候变化专门委员会 (IPCC) 最近也“高度自信”地指出，其影响和风险正变得越来越复杂，越来越难以管理。8 然而，具体的后果充满了不确定性。9同样，全球危机驱动因素的范围也在不断扩大，其全面影响远不如气候变化那么确定。其中包括地球生态带宽的侵蚀、生物工程流行病、网络安全故障、大规模杀伤性武器和变革性技术的不利因素。然而，可以肯定的是，这些公认的危机驱动因素将与其他因素密不可分并相互促进。融合危机驱动因素政策规划者和决策者对潜在危机的反应往往就像它们是单一的、线性的事件一样。如前所述，现实一直是、现在是并且将越来越多地反映出在空间和时间上溢出的“混乱”。它们不一定具有共同的因果根源，但它们的总和——即它们的全球影响——将大于单个危机事件的总和。不同的危机驱动因素将汇聚成紧密相连的灾难。东欧的严重干旱、远东地区因冲突引发的大规模流离失所以及软件供应链的崩溃可能引发迄今为止空前的金融危机，从而对全球造成生死攸关的后果。联合国开发计划署的 2020 年人类发展报告指出，气候变化在降低平均收入方面发挥着重要作用，特别是在已经8.IPCC，“2022 年气候变化：影响、脆弱性和适应”，2022 年。9. 康拉德·邓肯，“当前气候政策对变暖结果的“巨大不确定性””，伦敦帝国理工学院，2021 年 11 月 22 日，<https://www. Imperial.ac.uk/news/232079/large-uncertainties-over-warming-outcomes-from>，2022 年 5 月 27 日访问； Stefanie Tye 和 Juan-Carlos Altamirano，“拥抱未知：了解气候变化的不确定性”，世界资源研究所，2017 年 3 月 30 日；自然气候变化，“科学不确定性”（第 9 卷，第 797 期，2019 年）。 兰道夫·肯特低收入国家，增加遭受饥饿的人数以及受气候和天气灾害影响的人数。10级联风险和多米诺骨牌效应支撑级联风险概念的假设是，它们可以反映全球性但在短期内不存在的灾难。11像多米诺骨牌一样，将相互层叠的看似合理的危机驱动因素清单似乎无穷无尽。那些用于描述“融合的危机驱动因素”的例子也可以作为级联风险的例子，尽管动态不同。顾名思义，级联威胁不是危机驱动因素同时汇聚，而是意味着一个危机驱动因素将引发另一个危机驱动因素，以此类推，导致全球灾难。它们都涉及似是而非的风险，这些风险会触发多条“多米诺骨牌”，这些多米诺骨牌广泛分散且难以预测，联系高度复杂，相互作用及其后果不一致且不可预测。例如，2010 年俄罗斯和乌克兰的区域性干旱导致全球小麦价格上涨 27%，造成严重的经济和政治后