审前释放的风险评估和结构化决策

安全与正义挑战案例研究审前释放的风险评估和结构化决策南卡罗来纳州查尔斯顿县和俄亥俄州卢卡斯县的实施经验杰西珍妮塔玛丽娜·杜安 2022 年 5 月司法政策中心 关于城市学院非营利性城市研究所是一家领先的研究机构，致力于开发基于证据的见解，以改善人们的生活并加强社区。 50 年来，Urban 一直是对复杂的社会和经济问题进行严格分析的可靠来源；为政策制定者、慈善家和从业者提供战略建议；以及为所有人扩大机会的新的、有前途的想法。我们的工作激发了有效的决策，促进了公平并提高了人们和地方的福祉。关于 C U N Y 州和地方治理研究所ISLG 致力于与当今和未来的领导人合作，以确保政府和公共机构的工作和运营更加公平、有效和高效。 These leaders are the critical voices within and around government and public institutions—elected officials, policymakers, and senior staff at government agencies, and the community-based organizations who help social policies and systems respond to on-the-ground needs and realities.我们开发研究、政策、合作伙伴关系、培训和基础设施，以帮助他们更好地治理。这份报告是在约翰 D. 和凯瑟琳 T. 麦克阿瑟基金会的支持下创建的，作为安全与正义挑战的一部分，该挑战旨在通过改变美国对监狱的看法和使用方式来减少过度监禁。版权所有 © 2022 年 5 月。城市研究所。允许复制此文件，归属于城市研究所。蒂姆·梅科的封面图片。 内容921独立声明 37 A CK N OW L E D GM E N TS致谢该案例研究由约翰 D. 和凯瑟琳 T. 麦克阿瑟基金会资助，作为安全和正义挑战的一部分，并与 CUNY 州和地方治理研究所合作开发。我们感谢他们和我们所有的资助者，他们使 Urban 能够推进其使命。所表达的观点是作者的观点，不应归因于城市研究所、其受托人或其资助者。资助者不决定研究结果或城市专家的见解和建议。有关城市研究所资助原则的更多信息，请访问 urban.org/fundingprinciples。我们感谢查尔斯顿和卢卡斯县的安全和正义挑战合作伙伴，他们不仅在编写本报告方面而且在我们与他们一起收集数据的整个过程中都提供了合作伙伴关系。我们也感谢所有参与采访的人。作者感谢 CUNY 州和地方治理研究所从概念化这项工作的早期阶段通过相关系统数据的帮助以及对该案例研究的审查和建议的合作。我们还要特别感谢 Emily Tiry 和 Janine Zweig 为本案例研究提供审查和反馈。四 审前释放的风险评估和结构化决策大多数被监禁在监狱中的人是审前被拘留者，他们尚未而且可能永远不会因导致他们被拘留的指控而被定罪。审前羁押时间即使很短，也可能导致人民法院案件和他们的生活结果不佳。有证据表明，被拘留的人比未被拘留的人更有可能受到更多的惩罚性判决并在未来卷入刑事法律体系（Dobbie、Goldin 和 Yang 2018；Lowenkamp、VanNostrand 和 Holsinger 2013；Stevenson 2018）。监禁还可能对一个人的心理健康及其维持就业的能力产生深远的负面影响（Dobbie、Goldin 和 Yang 2018；Quandt 和 Jones 2021）。出于这个原因，尽量减少审前拘留的使用是减少监禁的努力重点，从而支持公共安全和社区福祉。精算审前风险评估是指导审前释放决策的常用工具，并已被许多参与安全和司法挑战 (SJC) 的地方司法管辖区采用（框 1）。这些决策工具建立在预测模型之上，该模型依赖于相对较少的因素，根据被告在社区中发生两种不当行为的可能性对他们进行分类：（1）未能出庭，以及（2）在犯罪期间犯下新罪行。审前释放。在过去十年中，审前风险评估在全国范围内变得越来越普遍，并且已被推进作为使用货币释放条件的替代方法（审前被拘留者在保释后获得释放）。金钱保释受到了广泛的批评，包括它使贫困人口难以或不可能获得审前释放，贫困人口占被关押人员的大多数，这可能导致人们因以下原因而被长期关押候审。他们无法建立联系（Dobbie、Goldin 和 Yang 2018；Human Impact Partners 2020）。与此同时，能够获得资金的人可以在面临更严重的指控时获得释放。 2RI S K A S S E S S M E NT A N D S T RU CT U RE D D E CI S I ON M A K I NG FOR Pre T RI A L RE L E A S E方框 1安全和正义挑战实施案例研究约翰 D. 和凯瑟琳 T. 麦克阿瑟基金会于 2015 年发起了安全与正义挑战，以解决监狱的滥用和过度使用问题，这是美国大规模监禁的主要驱动力。参与 SJC 的市、县和州正在努力重新思考他们的地方司法系统，其战略旨在以数据为导向、以公平为重点、以社区为导向，并安全地减少监狱人口，消除无效和不公平的做法，并减少种族差异。本案例研究是系列研究的一部分，该系列研究了在全面系统改革方面获得大量持续赠款投资的 SJC 网络辖区如何改变他们使用监狱的方式。这些案例研究为寻求实现类似改革的其他地方提供了实用的见解。使用审前风险评估，可以依靠明确的因素做出更加一致、客观、透明和公平的审前释放决定。包含在审前风险评估中的因素可以是透明的，而法官、地方法官和其他人在未经指导的个人决定中考虑的因素则不能。然而，随着审前风险评估已成为一种更为普遍的做法，它可能会加剧司法系统中的不公平现象，特别是美国监狱人口的种族和民族差异（Leadership Conference on Human和民权 2018 年；审前司法研究所 2020 年）。这种批评的一个组成部分是审前评估工具依赖于系统参与或犯罪历史（例如逮捕或定罪）的措施，这些措施部分是个人行为的产物，也是警察和其他法律系统机构关注的地方（罗伯茨弗里曼，胡和 Jannetta 2021）。这些对审前风险评估的批评受到该领域其他专家的质疑，他们说，经过适当验证的审前风险评估工具可以改善审前决策并减少审前监禁，而不会加剧种族和民族差异（Desmarais、Monahan 和 Austin 2021）。更先进的人工智能方法和额外数据源的整合可能是风险评估的未来，但不能依靠它来解决这些挑战（Chouldechova 和 Lum 2020）。正如民权倡导者和机器学习偏见专家所确定的，在刑事法律环境中负责任地使用风险评估的紧急“最低要求”，1 包括工具设计和实施、社区监督和治理的透明度，以及确保审前拘留一个人的决定是罕见的、蓄意的，并且不仅仅取决于审前风险 RI S K A S S E S S M E NT A N D S T RU CT U RE D D E CI S I ON M A K I NG FOR Pre T RI A L RE L E A S E3评估结果（Robinson 和 Koepke 2019）。除了实施审前风险评估工具的常见问题之外，满足这些要求是一项实施挑战，这些问题包括成功实施的时间密集性和成本、需要确保利益相关者的支持以及社区中缺乏与被告会面的资源' 预审释放期间的需求（Desmarais 和 Lowder 2019）。审前风险评估的工作原理审前风险评估工具是使用过去审前释放结果的数据开发的精算工具，以预测未来审前失败或成功的可能性。为了准备一份风险评估报告，需要计算一个分数，根据被告在审前释放期间经历两种不当行为的概率对被告进行分组：未出庭或因新的指控犯罪而重新逮捕。审前评估工具中包含的因素是与审前结果相关的数据点。它们可能包括风险因素（使预审成功的可能性降低的因素）和保护因素（使预审成功的可能性更大的因素）。风险因素可能包括 FTA 历史或暴力指控。保护因素可能包括受雇或拥有社会支持网络。制定审前风险评估量表涉及对因素与审前释放结果的关系进行建模，并根据这些关系为工具中包含的每个项目分配评分权重。这种仪器构造的目标是创建尽可能具有预测性的模型，但易用性也是一个考虑因素。例如，某些因素，例如与社区的联系，只能通过采访被告来确定，并且将采访作为评估过程的一部分比仅仅依靠行政数据需要更多的时间和劳动力。一旦开发了风险评估模型，最佳实践是在与开发工具不同的样本上“验证”该工具。如果该工具在其他地方实施，验证在一个地方为当地人口开发的工具也很重要（有关工具验证的更多信息，请参见 Kim 2017）。本案例研究探讨了南卡罗来纳州查尔斯顿县和俄亥俄州卢卡斯县如何实施审前风险评估，并将其用于为审前决定提供信息，作为他们努力减少监狱滥用的一部分。为了开展这个案例研究，我们对两个司法管辖区参与 SJC 工作的利益相关者进行了半结构化访谈；其中包括查尔斯顿县的 11 次个人访谈和卢卡斯县 10 名参与者的 9 次访谈。采访参与者与当地司法改革和监狱使用有一系列联系；他们在法院、检察和辩护、执法、监狱行动、审前服务、刑事司法部门工作 4RI S K A S S E S S M E NT A N D S T RU CT U RE D D E CI S I ON M A K I NG FOR Pre T RI A L RE L E A S E协调委员会 (CJCC)、社区倡导者和 SJC 技术援助提供者。我们通过审查内部和面向公众的报告、CJCC 出版物和会议记录以及其他相关的进展文件来补充采访。查尔斯顿县的风险评估和结构化决策查尔斯顿县有 408,000 人口，是南卡罗来纳州最大城市查尔斯顿的所在地。2 当查尔斯顿县加入 SJC 时，其监狱中的平均每日人口为 987 人（不包括为美国移民和海关执法局以及其他非地方和联邦机构关押的被拘留者），该县每 100,000 名成年人的监狱监禁率为 311 人（纽约市立大学 ISLG 2021）。3 近 90% 的被关押在监狱中的人在审判前被拘留，平均释放时间为 20 天。查尔斯顿的监狱人口存在巨大的种族差异，这在美国各地的监狱人口中很常见。查尔斯顿县四分之一以上的居民是黑人，但黑人占监狱人口的 70%，监狱入狱率是白人的 2.7 倍（CUNY ISLG 2021）。查尔斯顿县的协作地方司法改革在 2015 年得到了推动，当时县政府成立了查尔斯顿县刑事司法协调委员会，建立了 CJCC 章程，申请并获得了 SJC 拨款，并聘请了一名项目主管来指导这项工作（查尔斯顿县 CJCC 2016）。受访者认为在此之前的跨机构协作是最小的，以及（1）正式的 CJCC，（2）来自 SJC 的资源，以及(3) 减少监狱人口和减少监狱监禁中的种族和民族差异的主要目标为实质性的制度变革奠定了基础。查尔斯顿县利益相关者描述了该县决定减少监狱人口和解决监狱监禁差异的一系列相关原因。人们普遍担心监狱没有关押“正确”的人。许多被拘留者因低级别指控而被拘留，一些利益相关者称监狱被用作事实上的精神卫生设施。人们之所以被关押，是因为他们太穷而无法获得释放，而且在他们没有被判犯有导致他们入狱的罪名的情况下，将他们关在监狱很长一段时间内是否符合宪法存在疑问。一些利益相关者看到了该县减少监狱人口的经济激励。在地方司法改革工作的早期阶段发生了几起令人痛苦的地方事件，最严重的是伊曼纽尔母亲非洲卫理公会主教团的九人被谋杀 RI S K A S S E S S M E NT A N D S T RU CT U RE D D E CI S I ON M A K I NG FOR Pre T RI A L RE L E A S E5教堂和警官迈克尔斯拉格在北查尔斯顿枪杀沃尔特斯科特的事件进一步推动了对查尔斯顿县地方司法的集体重新审查。过度拥挤是减少监狱人口的常见动力，但不是查尔斯