全球可持续发展计划：马歇尔计划应对气候变化的经验教训（英）

政策简介2022 年 5 月全球可持续发展计划应对气候变化的马歇尔计划的经验教训霍米卡拉斯 全球可持续发展计划：应对气候变化的马歇尔计划的经验教训1布鲁金斯学会介绍经济停滞不前。政府负债累累。战争的灰烬阻碍了国际合作的进展。普遍的不适感和缺乏紧迫感阻碍了资本的动员。这样的叙述可以很容易地描述 2022 年的世界大部分地区。但它也描述了 1947 年的欧洲，这是一个社会低迷的时刻，随后政策框架和公共叙述发生了意想不到的戏剧性转变，迎来了繁荣的黄金时代。马歇尔计划在当时发挥了至关重要的作用，它的经验教训有助于为今天的突破性全球可持续发展计划 (GSP) 提供信息。1946 年底，在二战后迅速反弹之后，欧洲经济开始停滞在低于 1938 年普遍水平的产出水平。1947 年农业产出下降 3%，1948 年第三季度工业产出下降高于1946年底。人们又饿又冷；政府负债累累，并耗尽了大部分外汇储备；国家之间无法进行贸易。在这种背景下，杜鲁门政府推出了一项欧洲复苏计划，通常称为马歇尔计划，通过帮助欧洲复苏来巩固美国的国家安全。尽管对于马歇尔计划的数量影响存在分歧，但毫无疑问它改变了欧洲的叙述。 Eichengreen 和 Uzan (1992) 将 1947 年的情绪描述为一种由食品、燃料、原材料短缺和其他供应瓶颈引起的极端悲观情绪，政府无法为基础设施的维修提供资金，企业也无法获得资金购买原材料或投资新工厂。1947 年 6 月，马歇尔国务卿在哈佛大学发表演讲，承诺“在我们实际可行的范围内”支持任何欧洲计划，欧洲政府迅速召集了一个欧洲经济合作委员会，计划在四年内动员 290 亿美元实现恢复工农业产量、建立稳定的宏观经济和金融条件的具体目标，—1B. Eichengreen 和 M. Uzan，1992 年，“马歇尔计划：对东欧和前苏联的经济影响和影响”经济政策，1992 年 4 月，卷。 7，第 14 期，东欧，第 13-75 页。 全球可持续发展计划：应对气候变化的马歇尔计划的经验教训2布鲁金斯学会并刺激贸易。美国国会通过了一项欧洲复兴计划，并于 1948 年拨款 40 亿美元。剩下的就是历史：欧洲（和美国）和世界许多其他地区的经济增长和繁荣的黄金时代至少持续到 1970 年。今天，我们再次需要改变叙述方式，这一次是通过全球可持续发展计划。就像战后的欧洲一样，今天的可持续发展似乎陷入困境。人们迷失了。但如果满足以下条件，就有机会向前迈进： (ii) 有可靠的技术计划，概述具体项目、政策和机构改革的细节； (iii) 可以使资金大规模有效地流向可靠的可持续投资； (iv) 机构能妥善执行计划和策略。单独处理这些组件是行不通的。存在先有鸡还是先有蛋的问题，或因果关系的困境。如果没有资金，项目就不会发展。没有项目就没有资金。这并不罕见。这是一个可以通过大量行动来解决的问题。在马歇尔计划时期也是如此，从那个时期得到的教训与今天有关。所有发展中国家政府都面临着如何使经济脱碳、保护自然并同时实现经济繁荣和可持续发展的重大挑战。由于债务、粮食、能源和冲突危机、自然灾害、物种灭绝和迅速恶化的自然环境，这种情绪令人沮丧。在气候融资承诺兑现承诺和对 COVID-19 响应的有限援助（包括资助疫苗接种计划）之后，国际合作的信任度很低。许多中等收入国家被排除在国际援助计划之外。他们不愿加入其他人的绿色转型，而不解决他们在工作、教育和医疗保健方面的其他紧迫优先事项。他们的战略整合并平衡了“经济发展”和“气候相关”投资，但这两个流的全球进程仍然是分开的。需要大规模扩大投资以实现经济增长并实现可持续发展目标和气候目标。到 2025 年，这些费用将在发展中国家每年增加 1.3 万亿美元。2 长期发展融资系统远远不能支持如此规模的项目。美国财政部长珍妮特耶伦最近在 2022 年 4 月国际货币基金组织/世界银行春季会议上的讲话中承认了这一点：专家们将资金需求定为数万亿美元，而到目前为止，我们的工作量已达数十亿美元。具有讽刺意味的是，尽管世界上的储蓄充斥着大量储蓄，以至于实际利率已经下降了好几个—2Bhattacharya 等人，2022 年，“为大规模投资推动融资”。 全球可持续发展计划：应对气候变化的马歇尔计划的经验教训3布鲁金斯学会几十年来——我们一直未能找到投资教育、医疗保健和基础设施所需的资金。 3在这份政策简报中，我认为发达经济体 (AEs) 和中国需要为所有发展中国家制定一项重大的经济支持计划，以帮助它们过渡到新的可持续发展道路。国际金融机构 (IFI) 有可以利用私人资本进行杠杆化的资金。这些机构可以以合理的成本放贷，从而为选择可持续方案提供正确的激励。例如，世界银行集团的国际复兴开发银行 (IBRD) 对其贷款的实际利率约为 0.5%（在考虑到美联储最近上调 50 个基点后）。4 在这个价格下，可再生能源（太阳能和风能）成为最便宜的发电来源。国际金融机构参与项目或计划也可以降低风险并降低私人资本成本，因此债务负担仍然可以承受。市场力量无法在 1947 年推动欧洲复苏，即使颁布了经济学家最喜欢的碳税工具，今天市场力量也无法足够快地推动低碳转型。正如马歇尔计划的作者认为时间对于阻止共产主义在欧洲民主国家的传播至关重要，所以今天科学家们警告我们，在全球变暖变得无法忍受之前减少碳排放量至关重要。发展中世界的社会通过抗议警告当前的发展道路在社会上不稳定。可以通过杠杆的魔力来调动资金。多边开发银行 (MDB) 展示了如何： 向其资本投资 1 美元可以为项目提供 5 美元贷款。但多边开发银行不必为项目提供所有资金。他们可以为项目投资借出的每一美元，调动 4-5 美元的私人国内外资本。然后，总杠杆变成该数额的 20-25 倍。每年 400 亿美元的官方财政可以支持价值 1 万亿美元的年度投资。这一雄心壮志需要构成普惠制的核心。更高水平的国内资源与官方赠款和贷款以及私人主权贷款和项目融资形式的外国资源相匹配，可以为发展中国家的复苏提供资金。5 在每个国家内，融资的构成将根据其投资重点而有所不同。人力资本的最佳来源是税收、赠款和优惠信贷。可持续基础设施可以支持私人项目融资。适应能力和复原力应在各国政府之间共享，并由来自—3珍妮特耶伦，2022 年 4 月 13 日，在大西洋理事会发表演讲。4 国际复兴开发银行 10 年期浮动利差贷款的近似利率。 https://thedocs.worldbank.org/en/doc/77844b3f4182f7519f58add85ecaff3f-0340012021/original/IBRD-Flexible-Loan-IFL-Pricing-Basics-Product-Note.pdf。5Bhattacharya 等人，2022 年，“为大规模投资推动融资”。 全球可持续发展计划：应对气候变化的马歇尔计划的经验教训4布鲁金斯学会国际社会。反映这些优先事项，一个适当的增量财政资源包可以分解为 6500 亿美元的国内资源（税收、包括从国家开发银行在内的地方借款）； 900亿美元的官方发展援助（ODA）；来自非优惠官方多边和双边发展金融机构的 1600 亿美元；以及来自私人资本市场的 4000 亿美元。 6挑战没有发展中国家的参与，富裕国家无法限制气候变化、物种灭绝和自然保护。目前，除中国以外的发展中国家占温室气体排放量的 40% 以上。然而，发展中国家不愿通过解决全球问题来减缓其走向繁荣的步伐。在 2021 年对 140 个发展中国家的 7000 名领导人进行的民意调查中，只有 20% 的人提到气候变化是他们面临的六大发展问题之一。7 他们提到的最常见问题是：教育、增长、和平、健康和基础设施。前进的道路是富国向发展中国家提供财政支持，以实施它们自己的发展计划，以换取它们参与全球商品。第一次尝试是在 2009 年 COP 15 峰会期间在哥本哈根进行的。富国同意每年向发展中国家提供 1000 亿美元的资金支持，用于减缓和适应气候变化，以换取它们的参与。但该契约存在缺陷，因为它太窄（仅与气候有关，与可持续发展目标的完整计划不一致）而且太小。它对发展中国家的主要优先事项贡献甚微。这就是为什么耶伦国务卿的讲话如此重要。这是美国财政部高级官员首次承认可持续发展融资挑战的各个方面。它们反映了对除中国以外的发展中国家的投资需求的最佳估计，未来十年每年的投资需求在 1.3 万亿美元范围内，其中不到一半用于减缓和适应气候变化。这意味着将 2015-2020 年期间的年度平均减缓投资水平提高三倍，并将基础设施融资从化石燃料转向可再生能源投入。由世界上最大的金融机构组成的格拉斯哥净零金融联盟概述了六个关键领域所需的年度气候相关投资：电力、交通、建筑、工业、低排放燃料以及农业、林业和土地使用。8 大部分增量私人外部融资将用于这些缓解投资，因为它们具有商业上有吸引力的回报。这些资金需要动员到官方国际金融机构开发和支持的项目中。此外，各国政府在发展—6同上。7AidData，2021，“倾听领导者调查”。8GFANZ，2022，“融资路线图” https://www.gfanzero.com/netzerofinancing/。 全球可持续发展计划：应对气候变化的马歇尔计划的经验教训5布鲁金斯学会各国必须在国内筹集资源，为这一议程做出贡献，并支付卫生、教育和社会援助投资，否则就不可能实现发展和绿色转型。因此，未来几年的财务挑战有四个方面：1.如何将私人融资翻一番并将其重新分配给 1.1 万亿美元的可持续基础设施项目；2.如何将多边和双边非优惠融资的可持续水平提高三倍，达到每年 2600 亿美元；3.如何将 ODA 净额提高 50%，达到每年 3000 亿美元左右，以帮助低收入国家并为适应、复原力和基于自然的解决方案做出贡献；和4.如何通过税收、补贴合理化和地方借贷将发展中国家的国内资源提高到 GDP 的 2-3 个百分点，主要用于资助可持续发展议程的非气候部分，特别是人力资本。所有这一切都必须在维持可管理的债务水平的背景下完成。解锁金融只是其中的一部分。识别和实施可融资的项目是第二个主要因素。绿色转型路径不确定。建设基础设施一直面临风险和不确定性，而且在技术快速发展、相对价格快速变化的世界中，这种情况只会增加。同时，项目只有在政策、监管和制度框架的支持下才能成功。耶鲁环境政策指数清楚地表明，较贫穷国家的环境政策比富裕国家更差。 9 它还表明，印度、南非、尼日利亚和土耳其等发展中大国的政策甚至比收入相同的其他国家更差。水平。同样，基金组织评估各国的公共投资管理能力。 10 它发现许多发展中国家的规划、分配和实施机构和程序存在重大缺陷。因此，除了技术挑战之外，还有一个过程挑战，即如何对一组步骤进行排序以形成一个可行的程序。从马歇尔计划中可以吸取教训。—9https://epi.yale.edu/downloads/epi2020report20210112.pdf。10https://www.imf.org/external/np/fad/publicinvestment/pdf/PIMA.pdf。 全球可持续发展计划：应对气候变化的马歇尔计划的经验教训6布鲁金斯学会迈向全球可持续发展计划马歇尔计划从一个端点向后工作。它将欧洲的情况诊断为缺乏增长，原因是收入短缺阻碍了公共基础设施投资，公众过度负债导致货币和金融不稳定，以及支付问题限制了贸易。解决方案是向欧洲国家提供大量美元赠款，帮助同时提高政府收入，减少对货币扩张的依赖，并为进口所需的原材料和资本货物提供外汇。该计划在说服民主总统哈里杜鲁门和共和党控制的国会方面面临一个问题，即为尚未确定的欧洲投资提供资金将符合美国的国家利益。反过来，欧洲人不相信与国家方法相比，共同的区域方法（包括像德国这样的被击败的政党）会符合他们的最佳利益。该计划通过几个连续的步骤推进：第一步是马歇尔说服杜鲁门总统相信美国在该计划中的国家利益的能力，主要是通过使用国家安全论点来反击欧洲共产党的必要性。 1947 年 3 月，在现在被