环保：中美排污许可证制度对比-以美为鉴，排污许可制创造环保扩容机会

以美国为鉴，美国排污许可证制度经过三阶段完善，逐步扩大污染源及污染物覆盖范围，形成以提升生态环境为导向的体系。1）美国水污染物排放许可证经历三阶段，逐步扩大污染源范围以及污染物种类。同时，水污染物排放限值设定以水质不恶化为前提，各地结合自身情况设置排污许可证中的排放限额。2）美国大气污染物排放许可根据项目周期对环境的影响，设定对应的证书和技术标准，各州根据自身污染情况设置减排路径。 美国排污许可证制度推行以来，大气与水污染治理效果显著。1）1992-2012年间，美国水体中悬浮颗粒物以及营养盐浓度总体呈下降趋势。水污染物排污许可证制通过管理工业污水以及市政雨水，实现水质有效改善。2）1970至2019年间美国大气六大主要污染物排放量总体下降77%。自1990年推行大气排污许可制后，2019年二氧化硫（一小时）浓度相较1990年下降90%，污染物浓度下降幅度加大，治理效果显著。 我国排污许可制执行层面政策相继落地，进入二次发展阶段。1）我国由大气与水污染物排污许可制起步，地方层面根据大气与水相关专项法中排污许可证的要求开展排污许可制具体管理以及实施的试点工作。2）“十三五”期间，我国《环保环境保护法》经修订后，明确我家依照法律规定实行排污许可管理制度。我国各环保专项法也在“十三五”期间进行修订完善，目前主要专项法均对排污许可制作出规定，确立了排污许可制的法律地位。3）取得法律地位后，排污许可制相关实施及管理政策相继出台，加强了技术指引以及惩罚措施，我国排污许可制进入二次发展阶段。根据生态环境公报，进入二次发展阶段后，我国地表水以及大气质量大幅提升。 参照美国排污许可制发展历程，“十四五”我国排污许可制实施力度将进一步加大。结合美国排污许可制发展历程，我们认为，我国将加大央地层面排污许可证监督以及核发的审查力度。同时，动态调整污染物排放限值，收紧重污染地区排放限额，向以提升环境质量为导向的排污许可制升级。 投资建议：排污许可制度经完善将扩大固定污染源范围，偷排及超排废弃物将产生新处置需求。同时，结合海外排污许可制经验，我国将向以提升环境质量为导向的排污许可制升级，进一步增加处置需求。推荐：1）大气环境治理需求升级带动龙头公司进一步提升市占率，推荐烟气零排放龙头公司龙净环保、受益于火电灵活性改造烟气治理的青达环保；2）固废运营企业，垃圾焚烧龙头公司旺能环境、中国天楹、三峰环境、高能环境、瀚蓝环境、光大环境、绿色动力、伟明环保与上海环境；3）水务运营商重庆水务以及水环境治理服务商德林海，洪城环境、中山公用为受益标的。 风险提示：项目进度不及预期、行业政策变化。 1.美国排污许可制多次升级，有效控制固定源污染 美国排污许可证制度遵循专项法，涵盖水与大气污染物两类。1）水污染物排放遵循《清洁水法》，其中明确提出“国家污染物排放消除制度”（NPDES），要求水污染排放实行水污染排污许可证制度（NPDES许可证）。2）结合水污染物排放许可制度的经验，《清洁空气法》经过修订后，推行了大气排污许可证制度。 以大气环境治理为例，根据美国环保署数据，清洁空气法自1970年起生效，1970至2019年间美国大气六大主要污染物排放量总体下降77%，治理效果显著。多次升级的排污许可证制度大幅度改善了美国本土的环境质量，以美国为鉴，可以预判国内的排污许可制度变迁以及投资逻辑。 1.1.美国水污染物排放许可制：经过三阶段升级，最终定位以环境质量为导向 美国水污染物排放许可证发展历经三阶段，拓展污染源及污染物范围。 第一阶段（1948-1971年）：固定污染源管理萌芽阶段。美国水污染防治始于1948年，美国首部关注水污染防治的《水污染控制法》颁布，要求联邦政府协助州及地方机构建立污水处理体系，防止超标污水向自然水体排放。 第二阶段（1972-1976年）：NPDES许可证形成和初步实施阶段。 1）《水污染控制法》的颁布引起了社会对水污染防治的关注，并于1972年进行修订，更名为《清洁水法》。2）修订版建立了水污染物排放管理框架，确立了美国环保署（US EPA）设立污染物控制标准，明确固定污染源需持有排污许可证。 第三阶段（1977年-至今）：NPDES许可证完善和发展阶段。清洁水法经过不断修订完善，增加了污染物源的范围，从常规污染物向有毒污染物拓展。该阶段也引入了工业污水以及市政雨水排放许可证制度，对各类污染物排放限值进行明确。 图1引入市政雨水排放许可制度后，许可证发放数量呈上升趋势。 水污染物排放许可证遵循统一的标准以及技术规范。1）US EPA结合经济可行性以及污染物性质，制定最佳污染控制技术的排放限值，以及特定的减排技术规范。2）EPA拥有最高的授权和监督权力，经授权的州政府可实施全部或者部分NPDES审核和发放的权限。即使地方层面拥有发放许可证的权力，EPA每年仍针对监测报告和排放情况进行审查，起到监督的作用。 NPDES许可证设立标准与环境质量直接挂钩。1）NPDES许可中污染物排放要求以水质不恶化为前提进行设定，确定污染物进入水体的最大日负荷量（TMDL）。如污染物排放量过高致使水体不能满足水质标准时，NPDES限定排放限值将收紧，并且在污染源头上进行减排。2）引入基于水域的NPDES制度，对于水域内的多项污染源进行统一管理，更高效地推行TMDL以及水质管理计划。 1.2.美国大气排污许可制：涵盖项目全周期 美国大气排污许可证根据项目进度以及污染物管理机制主要可分为三类： 建设许可证：由清洁空气法1977年修订后施行，适用于新、改建固定污染源。主要新源在达标区申领PSD许可证,在非达标区申领NANSR许可证,而次要新源不再区分是否处于空气质量达标区,全部申领Minor NSR许可证。 运行许可证：自清洁空气法1990年修正案后施行，适用于管理已有固定污染源。1）排放源所有人须在项目运营后1年内向各州或地方的发证机构提出申请，经公众及EPA审阅后方可发放。2）污染源如经过评估超过空气质量门槛值，则将纳入运营许可证覆盖范围，因此运营许可证相较建设许可证涵盖的污染物范围更广。据《美国排污许可证管理的经验》，目前全美每年更新约3000项运营许可证,颁发约50项新运营许可证。 酸雨许可证：自1990年清洁空气法修订案后施行，是为促进酸雨计划的实施而向相关企业发放的许可证。酸雨许可证与排污权交易相结合，对二氧化硫排放进行配额控制，通过市场机制达到削减污染物排放量的作用。 图2美国大气排污许可证根据类别执行不同标准 联邦与地方协作，多层次管理体系。1）US EPA对于国家环境空气质量标准（NAAQS）制定标准，各州根据污染物排放情况通过模型测算设定实施计划（SIP），其中包含达标的方式和路径。如州层面拒接提交SIP，将可能影响州内其他建设项目的财政补助。2）地方层面根据企业的申请进行审核发证，并进行证后监管。公众也可在核发过程中参与排污许可证管理。 图3地方层面根据空气质量标准和实际排放情况审核发放排污许可证。 1.3.最终效果：排污许可制大幅改善了大气与水环境质量 水污染物排污许可证管理有效改善水质。根据Stets等2020的研究，清洁水法对于固定污染源尤其是市政雨水排污许可的管理，有助于削减城市地区水体中营养盐浓度。通过趋势分析法，Stets等认为，1992-2012年间，美国水体中悬浮颗粒物以及营养盐浓度总体呈下降趋势。 图4 1992至2002年间，美国水质总体呈改善趋势。 自清洁空气法大气排污许可证制度施行后，污染物浓度下降幅度加大。 根据美国环保署，清洁空气法自1970年起生效，1970至2019年间美国大气六大主要污染物排放量总体下降77%。其中，自1990年推行大气排污许可制后，污染物排放量显著下降，2019年二氧化硫（一小时）以及一氧化碳（八小时）浓度相较1990年分别下降90%、78%，降幅高于1970至2019年间的平均水平。 图5：美国空气质量超标天数显著下降。（单位：日） 图6：主要污染物排放量显著降低。（单位：百万短吨） 2.我国排污许可制进入二次发展阶段 2.1.我国排污许可制度经历三阶段逐步完善 结合海外的排污许可制度成功经验，我国从水污染物以及大气污染物固定源污染物排放进行试点，历经三阶段确立覆盖全部固定污染源的排污许可证制度。 第一阶段（1985-2001年）：以水污染物以及大气污染物起步，初步确立排污可证制度。1）水污染物方面，地方法规自1985年开启水污染物排放许可证制度，期间确立我国首部全国性的水污染物排污许可申报以及排污许可证制度的部门规章。2）大气污染物方面，对《大气污染防治法》进行修正，在大气污染物申报排污登记制度的基础上，要求地方政府核算企业的大气污染物排放总量并核发相关大气排污许可证。 第二阶段（2002-2013年）：地方探索排污许可证管理实施细则，总体以总量控制为目标向地方所属企业发放排污许可证。1）全国性排污许可证制度虽已初步确立，但排污许可管理实施细则并未出台。 2）广东、河北、山西、重庆等地方政府在顶层文件的基础上，开展了排污许可证管理制度的试点工作。许可证包括污染物排放总量与浓度，总体是以总量控制为目标的排污许可制度。 图7地方政府相继开展排污许可证管理实施细则的试点工作。 第三阶段（2014年-至今）：排污许可证制度明确法律地位，迎来二次发展期。1）我国《环境保护法》经修订后，明确依照法律规定实行排污许可管理制度，排污主体根据排污许可证的要求排放污染物。 2）排污许可证制度取得立法的进步后，“十三五”期间相继出台了排污许可分类管理名录、申请与核发技术规范，以及管理条例，对排污许可制在实际实施层面进行指引。 图8我国排污许可制证制度自“十三五”起进入快速发展期。 排污许可制度已形成与其他环保专项法协同的整体性治理体系，基本实现污染物全覆盖。1）我国各环保专项法在“十三五”期间进行修订完善，目前主要专项法均对排污许可制作出规定，确立了排污许可制的法律地位。2）2021年施行的《排污许可管理条例》与环保专项法协同，将水、大气、土壤和固体废物等污染要素纳入许可管理，整体性治理体系现已基本实现环境要素的全覆盖。3）自第二阶段以来，我国排污许可制度施行“一证式”管理，即一企一证，所有排污者需持证排污。污染物全覆盖完善“一证式”管理范畴，强化对排污主体的管理。 排污许可制度处罚力度历经三阶段逐步加大。1）《排污许可管理条例》提升罚款限额的上限，加大违法行为的惩治力度。2）此外，排污许可制确立法律地位后，相应增加了行政处罚措施。在罚款的基础上，主管部门可对违法者要求停产整治、停业，甚至可以撤销、注销或者吊销其排污许可证。 表1:环保专项法将排污许可实施细则进一步明确，处罚力度加大。 2.2.排污许可证制助力“十三五”生态环境质量显著改善 排污许可证制二次发展推动固定污染源摸底控源，基本完成污染源全覆盖。1）生态环境部根据“核发一个行业、清理一个行业、规范一个行业、达标一个行业”，将固定污染源排污许可管理名录中规定的行业进行清理整顿，完成排污单位排污许可证核发登记工作，建成全国统一的排污许可管理信息平台。2）根据中国环保协会，截至2021年1月，全国各省区市已对384.08万家排污单位开展摸排核实并完成分类处置，将其中273.44万家固定污染源纳入排污许可管理范围，确认标记基本不排污、暂时不排污及禁止排污的110.64万家企事业单位。 排污许可证制助力我国地表水以及大气生态环境质量在“十三五”期间得到显著改善。 地表水：1）根据人民日报，截至2020年底，长江流域、渤海入海河流国控断面全部消除劣V类，长江干流历史性实现全II类以上水体。2）据生态环境状况公报，“十三五”期间，全国地表水I~III类水质断面比例由64.5%提高到83.4%，劣V类水质断面比例由8.8%下降到0.6%。 大气：1）据生态环境公报，我国“十三五”期间空气质量达标地级及以上城市数量由73个大幅提升至202个，全国主要污染物平