中国金融监管NIFD季报主编:李扬胡滨郑联盛 张淑芬2022 年 5 月 《NIFD季报》是国家金融与发展实验室主要的集体研究成果之一，旨在定期、系统、全面跟踪全球金融市场、人民币汇率、国内宏观经济、中国宏观金融、国家资产负债表、财政运行、金融监管、债券市场、股票市场、房地产金融、银行业运行、保险业运行、特殊资产行业运行等领域的动态，并对各领域的金融风险状况进行评估。《NIFD季报》由三个季度报告和一个年度报告构成。NIFD季度报告于各季度结束后的第二个月发布，并在实验室微信公众号和官方网站同时推出；NIFD年度报告于下一年度 2 月份发布。 I 金融稳定法制建设跃升，金融数字化转型加速深化 摘 要 2022年第一季度，受新冠疫情持续冲击、国际地缘冲突等影响，经济复苏和金融稳定面临的形势更趋复杂。为了保障金融稳定和安全，金融监管当局注重金融稳定法制建设，着力构建维护金融稳定长效机制；地方金融监管机制建设取得新进展，地方金融风险防范化解和处置框架进一步完善；金融科技规划引领强化，金融数字化转型将深化；金融标准化发展统筹推进，标准化活动将为金融发展提供更强规范；金融机构关联交易进一步规范，关联交易风险得到重点关注；发布上市公司监管指引，上市公司监管法规体系逐步完善。本报告负责人： ⚫ 胡滨 中国社会科学院金融研究所党委书记兼副所长 国家金融与发展实验室副理事长 本报告执笔人： ⚫ 郑联盛 中国社会科学院金融研究所金融风险与金融监管研究室主任 国家金融与发展实验室金融法律与金融监管研究基地主任 ⚫ 张淑芬 中国社会科学院金融研究所博士后 【NIFD季报】 全球金融市场 人民币汇率 国内宏观经济 中国宏观金融 地方区域财政 宏观杠杆率 中国财政运行 中国金融监管 房地产金融 债券市场 股票市场 银行业运行 保险业运行 特殊资产行业运行 目 录 一、《金融稳定法》征求意见，金融稳定法制建设迎来新阶段 ... 1 二、地方金融监管机制建设深化，地方风险化解和处置责任加强 . 3 三、金融科技规划引领，金融数字化转型将深化 ............... 5 四、金融标准化发展统筹推进，标准化与金融业进一步融合 ..... 7 五、金融机构关联交易新规出台，补齐关联交易制度短板 ....... 8 六、上市公司监管指引发布，上市公司监管法规逐步完善 ....... 9 七、近期中国金融监管展望 ................................ 12 1 2021年面对新冠疫情冲击、内生性风险暴露和外源性风险加大等多重挑战，金融监管当局积极应对，处置得当，中国金融体系保持稳定。2022年第一季度，金融风险防控和金融监管改革主要集中在六个方面。一是强化金融法律制度法制，着力构建维护金融稳定的长效机制。二是地方金融监管机制建设取得新进展，地方金融风险防范化解和处置责任进一步强化。三是金融科技稳步发展，金融数字化转型进一步深化。四是金融标准化发展统筹推进，标准化与金融业重点领域进一步融合。五是注重加强审慎监管，金融机构关联交易进一步规范，着力防范关联交易风险。六是发布上市公司监管指引，资本市场制度建设持续深化。 一、《金融稳定法》征求意见，金融稳定法制建设迎来新阶段 2022年4月，人民银行发布《中华人民共和国金融稳定法（草案征求意见稿）》（以下简称“《金融稳定法》草案”），着力构建维护金融稳定的长效机制，将为我国金融机构平稳运营、金融系统功能发挥和金融风险应对处置提供制度支撑，为我国金融稳定和金融安全提供法律保障。 《金融稳定法》草案共六章四十八条，分为总则、金融风险防范、金融风险化解、金融风险处置、法律责任、附则。该草案旨在健全金融风险防范、化解和处置机制，维护金融稳定，有效防范问题金融机构的风险溢出甚至发生系统性金融风险；注重加强金融风险防范和化解，明确持牌经营，进一步压实金融机构及其股东和实控人的主体责任，地方政府的属地责任和监管部门的监管责任；着力强化问题金融机构的处置工作，构建处置工作机制，明确处置资金来源和安排，完善处置措施和工具，加强司法衔接，保护市场主体合法权益；强化对违法违规行为的责任追究，明确对造成重大金融风险形成、扩大、蔓延或者处置不当的违法违规行为予以问责；对政府部门及人员、金融机构及其股东和实控人的违法违规行为依法追究法律责任。 从内外比较看，《金融稳定法》的制定与实施具有重要作用。一是为金融风险防范、化解和处置提供法律保障。在新冠疫情冲击、俄乌冲突、中美博弈深化以及内部发展转型等多重因素影响下，国内金融风险呈现加速累积和暴露的态势，系统性金融风险威胁并未实质性解除，比如金融体系仍然极其依赖短期流动性（参见图1）。《金融稳定法》通过强化对金融机构特别是问题金融机构的风险防范、化解和处置，将问题金融机构处置的法律保障提至更高层面，有利于为金融机构稳健运行、问题机构有序处置、金融风险传染阻断以及金融体系稳定提供扎实保障。 2 图1 银行间市场拆借规模和利率 资料来源：wind 二是为有效处置综合经营与分业监管“制度性错配”提供法律支持。我国金融行业采用分业监管的模式，金融部门立法以分业监管为基础，构建了分业经营与分业监管相互匹配的法律体系。但是，随着金融混业及金融创新的发展，混业经营不断深化甚至成为主流，混业经营与分业监管“制度性错配”的矛盾性逐渐出现，暴露出影子银行、资金空转、监管低效、监管规避、监管套利以及资本无序扩张等问题。《金融稳定法》的制定是有效应对混业经营和分业监管“制度性错配”的有力举措，能够从金融系统整体层面，构建覆盖全部金融机构、金融业务以及金融市场，维护整体金融稳定的长效机制。 三是为金融治理体系和治理能力现代化提供基础保障。在金融改革开放、金融风险处置以及金融体系治理中，国内仍然存在改革部门化、治理碎片化、处置被动化、监管运动式等治理体系不健全以及治理能力不完善等问题。金融稳定法律体系的健全，为进一步厘清中央政府、监管部门以及地方政府职责，明确金融机构、监管机构、属地政府以及处置机构等风险防范、化解及处置机制，构建风险冲击应对特别是危机时刻的协调机制、政策框架和救助体系，有序进行机构恢复和处置，有效统筹内外两个市场和内外两种风险，充分保障金融功能稳定发挥，实现金融稳定治理提供了基本保障。 《金融稳定法》草案开始征求意见，是金融稳定法律体系建设的重要进展。从制度完善角度，草案需要强化以下四个方面的统筹工作。一是《金融稳定法》与各部门监管法律的关系。《金融稳定法》是一部立足金融体系整体，强调风险防范、化解与处置的法律，在 3 技术问题上应更加注重与现行有效的金融监管法律的衔接、对接和再分工问题。二是《金融稳定法》与其他相关法律制度建设及完善的关系。应着力构建与功能监管相统一的金融稳定法律，进一步加强消费者保护立法，完善地方金融监管和风险应对立法，注重国内法律与国际法律、标准及准则的衔接。三是法律基础设施与数据基础设施的关系。未来要强化信息支撑，加快构建全国统一的金融统计信息系统，建立健全统一的国家金融数据库，不断完善金融监管数据支撑体系。四是中央监管与地方监管的关系。《金融稳定法》草案极其关注地方政府的属地责任，在规定地方政府金融风险应对责任时，还要更重视地方政府的权责匹配，落实行业监管责任以及行业监管当局的风险应对及处置职责，而不能一味强化属地责任。 二、地方金融监管机制建设深化，地方风险化解和处置责任加强 为明确地方金融监管职责，健全地方金融监管体制，提升地方金融监管效能，央行近日发布《地方金融监督管理条例（草案征求意见稿）》（以下简称“《条例》草案”）。《条例》草案按照“中央统一规则、地方实施监管，谁审批、谁监管、谁担责”的原则，将地方各类金融业态纳入统一监管框架，强化地方金融风险防范化解和处置。明确中央与地方监管分工，压实地方金融监管职责和金融风险处置属地责任；建立中央与地方金融监管协调机制，加强中央与地方配合和跨区域协作；明确“7+4”类行业的监管规则和要求，强调地方金融组织持牌经营，规定地方金融组织原则上不得跨省开展业务；增设地方金融监管措施，赋予更有效的监管职权，明确地方金融监管部门开展现场和非现场监管，建立风险预警机制，规定风险处置措施，加大为对违法违规行为的处理力度；设置过渡期安排，确保平稳过渡。 《条例》草案的发布具有重大的政策意义。一是明确中央与地方金融监管责任与分工。按照中央对地方金融监管的定位，金融监管的事权属于中央，风险处置责任属于地方。在现有金融监管基本法律体系下，中央机构享有全部监管权力，地方政府仅承担组织、协调、监督与取缔相关的工作。《条例》草案明确中央和地方监管权责分工，为地方金融监管“有法可依”提供法律支撑。二是补齐地方金融监管短板，明确地方金融监管机构的监管职责，强化地方金融机构风险处置的属地责任。有利于明确地方政府在金融监管和风险处置方面的权力与责任，落实“谁审批，谁监管，谁负责”的监管原则，有效防范区域性金融风险，促进地区金融健康有序发展。三是一定程度上破解了监管责任加大与监管能力偏弱不匹配难题。随着地方金融业态的发展，地方金融监管责任进一步加大，传统的监管措施难以适 4 应地方金融监管的新要求。《条例》草案赋予地方金融监督管理部门履职手段和措施，加大对违法违规行为的处罚力度，有力破解了监管责任与监管能力不匹配的难题。 《条例》的制定，将明确地方金融监管规则和上位法依据。在征求意见后，央行等可能会加快推进《地方金融监管条例》的出台进程。从制度完善的角度，草案需要对以下方面予以进一步完善：一是防止“一刀切”地限制异地经营。《条例》草案规定，地方金融组织原则上不得跨省开展业务。尽管该条款是为了防范跨区经营可能产生的监管真空问题，但是不加区分地将全部地方金融组织进行统一规定，有可能会对个别行业造成巨大影响，甚至影响某些领域的实体经济发展。因此，应当对地方金融组织进行细分，或者设置可以跨省开展业务的规则制度，防止“一刀切”地限制异地经营。二是注重与七类地方金融组织的监管规定的衔接。《条例》是央行牵头制定的行政法规。除了《条例》之外，七类地方金融组织有各自的监管规定（参见表1），部分规定与条例存在冲突。如果七类地方金融组织的监管规定与《条例》处于不同的法律位阶，应当遵循上位法的效力高于下位法的适用规则；如果处于相同的法律位阶，则应按照特别法优于一般法的规则来予以适用。三是注重与已出台的地方性法规的衔接。各地自2017年成立地方金融监督管理局以来，陆续出台了地方金融监管条例。各地方条例与《条例》在部分条款上存在一定冲突。根据《立法法》规定，《条例》正式出台后，各地方条例与之相冲突的规定无效，应予以修改或废止。因此，《条例》应致力于长期视角、全局视角和宏观视角，注重与各地方金融监管条例的衔接。 表1 对各地方金融组织的具体监管文件 发文日期 文件名称 发文主体 相关条款规定 2017/5/5 区域性股权市场监督管理试行办法 证监会 第五条 省级人民政府指定地方金融监管部门承担对区域性股权市场的日常监督管理职责，依法查处违法违规行为，组织开展风险防范、处置工作。 2017/8/2 融资担保公司监督管理条例 国务院 第四条 省、自治区、直辖市人民政府确定的部门（以下称监督管理部门）负责对本地区融资担保公司的监督管理。 省、自治区、直辖市人民政府负责制定促进本地区融资担保行业发展的政策措施、处置融资担保公司风险，督促监督管理部门严格履行职责。 2019/7/5 关于加强地方资产管理公司监督管理工作的通知 银保监会办公厅 根据相关规定，银保监会负责制定地方资产管理公司的监管规则，各省（区、市）人民政府履行地方资产管理公司监管责任，各地方金融监管部门具体负责对本地区地方资产管理公司的日常监管。 2019/10/18 关于加强商业保理企业监督银保监会办公厅 第十九条 银保监会负责制定商业保理企业业务经营和监管规则。各省（区、市）人民政府负责对辖内商 5 管理的通知 业保理企业实