介绍新的 PPB - 务实的项目预算：克服规划、管理和控制的设计障碍

公平增长、金融和机构洞察力<<<1治理G O V E R N A N C E公平增长、金融和机构洞察介绍新的 PPB——务实的项目预算克服规划、管理和控制的设计障碍詹姆斯·布伦比·阿里·哈希姆莫里茨·皮亚蒂·芬夫基兴公开披露授权公开披露授权公开披露授权公开披露授权 © 2022 国际复兴开发银行/世界银行 1818 H Street NW, Washington DC 20433电话：202-473-1000；互联网：www.worldbank.org保留一些权利。这项工作是世界银行工作人员在外部捐助下的产物。本文中表达的调查结果、解释和结论不一定反映世界银行、其执行董事会或它们所代表的政府的观点。世界银行不保证本文中包含的数据的准确性。本作品中任何地图上显示的边界、颜色、面额和其他信息并不意味着世界银行对任何领土的法律地位或对此类边界的认可或接受作出任何判断。本文中的任何内容均不构成或被视为对世界银行特权和豁免权的限制或放弃，所有这些都是特别保留的。权利和许可本作品可在知识共享署名 3.0 IGO 许可 (CC BY 3.0 IGO) 下获得，http://creativecommons.org/licenses/by/3.0/igo。根据知识共享署名许可，您可以在以下条件下自由复制、分发、传输和改编本作品，包括用于商业目的：署名——请按以下方式引用该作品：Brumby、James、Ali Hashim 和 Moritz Piatti Fünfkirchen。 2022. 引入新的 PPB——务实的项目预算。克服规划、管理和控制的设计障碍。 EFI Insight-治理。华盛顿特区：世界银行。翻译——如果您创建了此作品的翻译，请在署名的同时添加以下免责声明：此翻译不是由世界银行创建的，不应被视为世界银行的官方翻译。世界银行对本翻译中的任何内容或错误概不负责。改编——如果您对此作品进行改编，请在署名的同时添加以下免责声明：这是对世界银行原创作品的改编。改编作品中表达的观点和意见由改编作品的作者全权负责，未经世界银行认可。第三方内容——世界银行不一定拥有作品中所含内容的每个组成部分。因此，世界银行不保证使用作品中包含的任何第三方拥有的单个组件或部分不会侵犯这些第三方的权利。由此类侵权引起的索赔风险完全由您承担。如果您希望重复使用作品的某个组成部分，您有责任确定该重复使用是否需要许可并获得版权所有者的许可。组件的示例可以包括但不限于表格、图形或图像。所有有关权利和许可的问题都应发送至 World Bank Publications, The World Bank Group, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, USA；电子邮件：pubrights@worldbank.org。平面设计师：Maria Lopez / lopez.ten@gmail.com >>>内容致谢四1.简介 12.好处和常规操作程序预算32.12.22.33.主要挑战 83.13.23.33.44.务实的政策选择 114.1按计划和子计划释放资金以允许下面的灵活性子程序114.24.3协调预算计划和行政结构14 数字图 1. 计划预算成本计算 5图 2. 规划预算中现金资源的分配 6图 3. 可能导致的扩散交易9图 4. 放弃控制以提高灵活性 12图 5. 计划结构与管理的一致性结构 - 南非的健康部门15图 6. 调整管理结构以符合程序结构16图 7. 混合结构示例 18表表 1. 预算系统——优缺点 20 公平增长、金融和机构洞察力<<<iv>>>致谢这篇关于务实项目预算的论文是世界银行治理全球实践 (GGP) 的产物。它由 James Brumby（高级顾问）、 Ali Hashim（前首席财务系统专家）和 Moritz Piatti-Fünfkirchen（高级经济学家）撰写。 Timothy Williamson（公共财务管理全球负责人）、Jens Kristensen（实践经理）、Srinivas Gurazada（公共支出和财务责任秘书处负责人）、Abdoulahi Mfombouot（国际货币基金组织高级经济学家）和Xavier Rame（国际货币基金组织高级经济学家）。与世界银行卫生金融全球解决方案小组举行了一次审查会议，征求了现场反馈。 Adenike Sherifat Oyeyiola（业务经理）提供管理监督。Allen Schick 和 Peter Brooke 教授对初稿提出了宝贵意见。作者感谢与世界卫生组织卫生筹资政策部门进行的多次讨论，在卫生部门背景下讨论了这些概念及其适用性。本文建立在世界卫生组织《如何使预算为卫生服务》（2020 年）一书中的计划实施章节之上。 公平增长、金融和机构洞察力<<<11.>>>介绍规划预算编制是一项旨在将预算过程的重点从控制投入转移到产生可衡量结果的改革。它渴望使政府能够将资源部署到优先领域，并评估资源是否已转化为预期结果。将资源与结果联系起来有助于让管理人员对特定目标的交付以及资源的部署和使用方式负责。可以追溯到 20 世纪中叶，项目预算的重点是为规划者提供一种方法来考虑有助于某个结果领域的所有资源，并隐含将资源无缝转移到最大政策偏好领域的灵活性。到 1960 年代，所谓的规划规划预算 (PPB) 开始影响预算系统的设计。当时，一位美国经理解释说，“这个想法是将所有机构的努力汇集在一起，以实现特定目标，这样每个项目的有效性就可以根据整体方法、规模和成本进行评估，并可以与其他项目进行比较。竞争项目，潜在的或现有的”（Greenhouse 1966, 273）。然而，随着推出，也遇到了一些问题，其中许多问题在今天仍然存在。 Greenhouse (1966) 进一步强调，“计划”的定义特征并不被普遍理解为一个机构为实现特定目标或一组相关目标所做的每一项努力，而是回归到更传统的用法，例如“采购计划”或“数据管理计划”。 公平增长、金融和机构洞察力<<<2PPB 的实施已经步履蹒跚，主要是由于难以将计划、管理和控制的目标结合到一个预算系统中（Schick 1966）。今天，这种紧张局势在许多国家仍未得到令人满意的解决。规划预算经常与控制的削弱联系在一起，而追求控制却以牺牲规划预算的更高层次目标为代价。从一开始就确定了解决分析和预算之间紧张关系的实际困难，威胁到项目预算的本质（Cutt 1974, 110）。在一些国家，实施似乎偏离了轨道。与向政府提供更多信息以管理其资源相比，项目预算的实施可能导致实施更多而不是更少的控制和预算分散，这与项目预算的愿望完全背道而驰。本文件没有提供规划预算编制的完整说明，也没有就各国是否应推进规划预算改革。相反，对于已经实施规划预算的国家，它确定了导致实施困难的具体障碍，特别是在预算执行方面，并提出了解决这些障碍的方法。本文旨在帮助解决规划、管理和控制之间的紧张关系，以追求政府的更高绩效。这样做的重点不仅是观察和支持计划预算的效率和有效性目标，而且还要解决执行控制和设计措施以支持分析和绩效所产生的紧张关系。本文被认为对发展中国家更有用，因为与更发达国家的系统相比，这些国家的系统通常没有那么强大或完善。虽然目的是保留原始 PPB 的遗产，但有必要重新考虑以支持在预算执行期间发挥作用的核心预算职能。因此，建议将新的 PPB 称为务实的计划预算。 公平增长、金融和机构洞察力<<<32.>>>项目预算的好处和常规操作计划预算旨在使用可衡量的指标将预算过程的重点从为工资、货物和服务等投入类别的细目项目分配资金转移到预期成就。方案预算的主要优点如下：•它使政府能够专注于经济各个部门的优先需求（例如，消灭疟疾、初级保健和卫生部门的婴儿死亡率），并指定将分配的政府（以及可能的其他）资源数量来解决这些优先事项。•它支持制定可衡量的指标来评估资源部署的影响。在预算期末或当年监测指定的指标，可以形成一个反馈循环，以根据需要改变资源的部署。•有了有关所部署资源影响的信息，计划管理人员可以对实现每个部门的预期成果负责，如可衡量的指标所阐明的那样。 公平增长、金融和机构洞察力<<<4问责制的目标确实以管理者具有管理能力为前提。如果对所提供资源的应用没有合理的自由裁量权，就不可能让管理人员对他们在实现计划目标方面的失败或成功负责。在一些国家，随着项目预算的承诺开始瓦解，“让管理者管理”的呼声变成了“让管理者管理”。如果管理人员的手被束缚在对输入选择的详细控制（如果对你吃的食物的数量和类型没有选择权，你就不能被指望管理你的重量）。项目预算使在注重投入控制同时允许产出方面具有灵活性的传统预算编制与投入方面的灵活性（尽管在硬预算约束范围内）但对产出方面具有坚定预期之间做出选择的问题大大减轻。它通常与针对结果的更广泛的改革联系在一起，因为政府质疑实现结果的传统方法。很简单，为了兑现项目预算承诺并支持政府对结果的关注，项目管理者需要在项目范围内灵活地在不同投入类别之间转移分配的资源，以便对交付负责。2.1程序和子程序的规范和成本核算许多司法管辖区设计跨机构的计划，其中一些被指定为政府范围。在这些情况下，计划的设计通常是出于对跨部门绩效的关注，这支持了政府希望将注意力集中在它希望在输出端确定可衡量目标并在输入端管理成本的地方。与项目预算的逻辑一致，所有项目——无论是在机构内部还是跨机构——都需要根据每个项目和子项目的目标估算和报告成本和绩效。性能规范通常需要生成输出的详细信息，包括数量、成本、质量和交货及时性。因此，节目分类的每个组成部分都需要提供与此目标一致的信息。例如，要计算各种计划和子计划的成本，有必要确定预期活动、这些活动所需的投入以及预期成本。这些活动的组合将估计子程序的成本，子程序的组合将提供程序的预期成本。这应该通知总预算。关注结果同时处理投入意味着项目预算通常非常适合固定期限和滚动的多年计划。根据所使用的分类，这将使政府能够阐明其政策和交付目标，同时考虑在规划期间实现这些目标所需的广泛资源水平。预算和规划之间的争论——在某些国家是常年的争论——似乎已经解决了。但与许多明显的决议一样，决议的程度取决于各个利益相关者可能坐在哪里。虽然规划者的意图可能很明确，但对计划的承诺程度可能会受到年度预算流程的变幻莫测和影响，其中可能需要重新分配资源以应对不可预见的突发事件，并且有时需要在年调整以防止赤字井喷。务实的项目预算需要以下内容：1.为实现计划目标而需要执行的活动的明确规范。例如，在卫生部门，活动将包括为特定目的设立诊所、培训所需区域的工作人员、开展疫苗接种活动或建立设施以提供特定类型的卫生保健。2.确定所需的特定输入，按合理同质的分组进行组织。其中包括员工的工资和津贴、特定类型设备的资本和维护成本，以及药品和其他医疗用具等商品的购买。输入可以分类为相似项目的分组。图 1 显示了基于成本的项目估算的信息流示意图。 公平增长、金融和机构洞察力<<<5> > >图 1 - 计划预算成本计算资料来源：作者。2.2预算执行一旦通过立法行动制定和授权预算，资源的实际分配将在预算执行阶段完成。此阶段应支持使用与立法机关通过的预算编制一致的资源。议会通过并记录在预算文件中的预算分配规定了计划和子计划级别的分配。然而，这需要通过预算执行计划来补充，该计划将进一步详细说明计划和子计划管理人员的资源可用性。如果原始预算的成本计算是通过汇总投入、活动、子计划和计划自下而上制定的，则预算执行计划通常是按照相同的链（即程序、子程序、活动和行项目）。相应的预算发布过程也遵循相同的顺序（见图 2）。因此，经常实施的规划预算包括以下内容：1.与项目经理共享的预算执行计划，其中规定了当年预算资源的预期释放2.一个发布计划，它指定要发布到项目集、子项目集、活动和行项目的数量3.根据可用资源，全年执行预算执行计划4.反映可用资源的现实且可归属的目标。自下而上的成本核算程序/子程序成本计算是从行项目到活动自下而上进行的。线部程序 1方案 3子程序活动程序 3 等订单项 公平