金融行业前瞻：“金融稳定保障基金”展望，更高层面防范金融风险

未来应对金融风险的三层处置层级。由低到高依次为：第一层：金融机构自救：包括股东注资、引战、处置不良资产、剥离业务等方式积极化解风险。第二层：压实相关方（金融机构、地方政府、金融监管部门）责任基础上，由行业保障基金介入。 第三层：金融稳定保障基金介入：确保不发生系统性金融风险。 资金如何使用：预计主要用于系统性重要的风险处置。1、现有的行业保障基金：主要应对本行业内部较为偶发的、非系统性重要风险处置事件；金融稳定保障基金：主要针对系统性、跨行业的金融风险处置，例如应对系统性重要的金融机构、对经济金融可能产生重大冲击、较为复杂的风险处置事件。2、启动金融稳定保障基金的可能情形：针对可能产生系统性风险的特定问题金融机构，提供财务支持和流动性帮助，倒闭清算时启动基金承担赔付功能，以及重组过程中发挥财务和顾问职能； 需要向市场传导稳定意愿和稳定价值时，启动基金向特定金融机构注入流动性等。 资金来源和组织架构：预计是金融机构事前缴费出资与事后发债募资相结合。预计我国金融稳定保障基金资金主要来源于三个方面：政府注资，例如由人民银行、中央或地方财政注资；发债筹资，例如类似美国OLF的做法，在需要处置风险时由向财政部发行债券募资。金融机构缴费，例如金融机构根据“风险规模”和“风险系数”事前缴费出资。对不同风险分类的机构适用不同费率，通过市场化手段“奖优惩劣”。组织框架：预计金融稳定保障基金由中央政府主导，目前是央行负责推进，设立公司化运作的独立机构。采取法治化、市场化、专业化运作。 投资建议：金融股安全边际提升。推进设立金融稳定保障基金，将使得金融风险的处置层次更为明晰，处置资金来源更为丰富，处置机制更为健全。总体上，将一定程度上降低系统性金融风险的发生概率，给市场形成安全的、稳定的预期。 看好银行板块；选择低估值、基本面扎实的银行。风险偏好下降和稳增长预期会继续推动银行板块上行。风险偏好下降利于低估值的银行个股；同时经济面临地产下行压力，要选择基本面扎实、行业和区域布局较好的银行 风险提示：经济压力增加，市场竞争加剧。 一、推进金融稳定保障基金的背景 推进金融稳定保障基金的背景。1、当前“稳字当头”之下，防范化解金融风险的高度重视，尤其是对跨行业、连锁性、可能形成系统性风险情况。2、国内的处置案例，市场化、专业化程度还较低，处置方式普遍采取“一事一议”的个案处置方式。3、当前处置金融风险，存在各方主体责任有待压实等问题，制约和影响处置效率，增加处置难度和成本。 3月5日2022年度政府工作报告中，首次提出要设立我国金融稳定保障基金。设立金融稳定保障基金是第一次在政府工作报告中被提及。 3月25日，国务院发布《关于落实<政府工作报告>重点工作分工的意见》（国发（2022）9号），明确提出“9月底前完成金融稳定保障基金筹集相关工作”，同时这项工作由央行牵头，国家发改委、司法部、财政部、银保监会、证监会和国家外管局等按职责分工推进。 3月25日，中国银保监会新闻发言人在答记者问时表示，相关工作正在研究推进，初步考虑，金融稳定保障基金用于具有系统性隐患的重大风险处臵，与发挥常规化风险处臵作用的存款保险和行业保障基金都是我国金融安全网必不可少的部分，并且取之于市场，用之于市场，区分不同行业、不同主体实行差别化收费，以平衡好风险、收益与责任，避免国家和纳税人利益遭受损失。 图表1：关于设立金融稳定保障基金的相关会议和文件梳理 防范化解金融风险一直受到高度重视。防范化解金融风险作为金融工作的和核心从第五次金融工作会议以来一直受到高度重视，金融稳定保障基金的设立主要体现托底救助安排，将对防范化解系统性金融风险起到积极的作用，对于金融业而言意义重大。在两会前夕的国新办新闻发布会上，中国人民银行党委书记、银保监会主席郭树清指出，2021年重点领域风险持续得到控制，宏观杠杆率下降大约8个百分点，金融体系内的资产扩张恢复到较低水平。从2017年到2021年，五年拆解高风险影子银行25万亿元，处臵不良资产约12万亿元。地方政府隐性债务状况趋于改善，房地产泡沫化金融化势头得到根本扭转。坚决遏制资本在金融领域无序扩张，一批高风险企业和违法违规金融机构得到有序处臵，防范外部风险冲击的韧性进一步提高。但在当前外部环境更趋复杂严峻和不确定的形势下，我国金融体系面临的风险仍然不容忽视。当前，国内外形势复杂严峻，我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力；外有全球金融市场脆弱性波动性加大、俄乌冲突及欧美金融制裁等风险。 图表2：近5年政府工作报告关于防范化解重大风险的表述 “金融稳定保障基金”此前已有提及。去年10月，中国人民银行金融稳定局局长孙天琦在新金融联盟闭门会议上表示，为降低对央行或公共资金直接处臵风险的依赖，必须健全有序的金融风险处臵机制，其核心是构建前瞻性的系统性风险判定机制和市场化风险处臵机制。同时孙天琦还介绍到，从国际上看，美国已成立金融稳定委员会，欧盟和英国均建立起专门的市场化风险处臵机制，部分发达经济体还建立了金融稳定保障基金。 两会代表建议尽快制定出台“金融稳定法”。今年两会期间，代表委员就提升金融监管前瞻性有效性提出多方面建议。全国人大代表、全国人大财经委副主任委员刘新华表示，“金融稳定法”的出台有利于加强金融稳定制度的顶层设计，有利于处臵风险事件措施的法定化、常态化。他建议，由国务院金融稳定发展委员会或者中央银行负责系统性金融风险的防范和处臵，强化系统性重要金融机构监管，强化风险监测预警和早期纠正，设立专门的风险处臵基金，为市场提供紧急的流动性支持。全国人大代表、人民银行广州分行行长白鹤祥建议，对现有法律法规中零散的、不成体系的风险处臵规定进行整合，建立统筹全局、体系完备的金融稳定工作机制，完善系统性金融风险的监测预警、早期干预、风险处臵机制，补足风险处臵制度短板。 二、金融稳定保障基金的国际做法 在国际上，设立金融稳定保障基金是部分发达经济体处臵金融风险的普遍做法。美国已成立金融稳定委员会，欧盟和英国均建立起专门的市场化风险处臵机制，部分发达经济体还建立了金融稳定保障基金。此类基金一般由公共部门管理，动用公共资金或行业资源对特定金融机构（一般为系统重要性金融机构）进行救助和处臵，或用于应对重大金融风险事件。此类机制努力进一步丰富风险处臵资金来源并以制度化方式及时应对金融风险，降低市场对央行最后贷款人职能的依赖，防范道德风险。 美国设立了有序清算基金（OLF）。由财政部设立，美国联邦存款保险公司（FDIC）负责管理，用于支付FDIC在处臵系统重要性金融机构过程中产生的各项费用。OLF事前不累积资金，在需要处臵风险时由FDIC向财政部发行债券募资。 欧盟设立了单一处臵基金（SRF）。由单一处臵委员会负责管理，用于金融机构风险处臵。SRF由欧洲银行业联盟19个成员国的全部信贷机构和部分投资公司事前缴费出资。此外，在欧债危机应对一揽子计划中，欧盟还设立了欧洲稳定机制（ESM），由欧元区成员国按比例认购7000亿欧元作为原始股本，可向成员国提供低息主权贷款、购买成员国政府债券、直接向系统重要性金融机构注资等。当SRF资金耗尽时，ESM可以向SRF提供最高680亿欧元的贷款。 德国设立了金融市场稳定基金（FMS）。初期由金融市场稳定局（FMSA）管理，2018年后并入德国联邦债务管理局（Finance Agency，由财政部监督）。FMS可以对金融机构债务提供担保，参与金融机构注资或收购股份，也可设立清算机构，承接特定金融机构的风险资产。FMS可以通过担保业务收取担保费，财政部也可为FMS提供贷款作为其资金来源。 图表3：金融稳定保障基金的国际做法梳理 三、我国现有行业保障基金运行机制 存款保险基金。存款保险基金是指由国家、银行业界的出资、存款保险在经营过程中的保费及投资收益积累构成的，在投保银行出现经营危机时，存款保险人用以承担保险责任的专门资金。存款保险基金是存款保险人履行保障存款人利益、维护金融稳定职责的重要物质基础。 1、发布日期：2015年，国务院公布《存款保险条例》，为建立和规范存款保险制度提供了明确的依据。《条例》规定银行业金融机构应当按照条例规定投保存款保险，投保机构所缴纳的保费形成存款保险基金，存款保险基金管理机构依照条例规定向存款人偿付被保险存款，最高偿付限额为人民币50万元（可调整），并采取必要措施维护存款以及存款保险基金安全。 2、运营主体：2019年5月中国人民银行独资100亿元设立存款保险基金管理有限责任公司，经营范围包括：进行股权、债权、基金等投资； 已发管理存款保险基金有关资产，直接或者委托收购、经营、管理和处臵资产；依法办理存款保险有关业务；资产评估；国家有关部门批准的其他业务。 3、资金来源：我国存款保险基金主要来源于投保机构缴纳的保费、投保机构清算中分配的财产、存款保险基金管理机构运用存款保险基金获得收益。中国人民银行金融稳定局统计数据显示，截至2020年末，全国4024家吸收存款的银行业金融机构按规定办理了投保手续，2020年末归集保费423.88亿元。为了推进金融风险化解，使用存保基金676亿元开展风险处臵，为1024亿元金融稳定再贷款提供担保，使用165.6亿元购买不良资产，使用88.9亿元认购徽商银行股份，100亿元用作存保公司资本金，其中66亿元用于出资设立蒙商银行。截至2020年末，存款保险基金存款余额620.4亿元。 4、资金使用：在投保银行出现经营危机时，存款保险人用以承担保险责任。 图表4：存款保险基金情况梳理 保险保障基金。保险保障基金，是指用于救助保单持有人、保单受让公司或者处臵保险业风险的行业风险救助基金，集中管理，统筹使用。 1、发布日期：2004年保监会发布《保险保障基金管理办法》，建立了“集中管理，统筹使用”的保险保障基金管理制度；2022年1月，为促进保险业稳健经营和高质量发展，更好发挥保险保障基金的积极作用，中国银保监会发布关于《保险保障基金管理办法（征求意见稿）》，修改的主要内容包括：将固定费率调整为基准费率加风险差别费率、建立财产保险与人身保险保障基金之间的融通机制、强化对违反办法规定的法律责任等内容。 2、运营主体：2008年9月，中国保险保障基金有限责任公司设立，依法负责保障基金的筹集、管理和使用。 3、资金来源：符合要求的保险公司当对经营的财产保险业务或者人身保险业务缴纳保险保障基金。截至2021年12月31日，保险保障基金余额(汇算清缴前）1829.98亿元，其中财产保险保障基金1130.89亿元，占61.80%；人身保险保障基金699.09亿元，占38.20%。 4、资金使用：救助保单持有人、保单受让公司或者处臵保险业风险的行业风险。保险保障基金市场化运作以来，先后救助了新华人寿保险公司、中华联合保险公司、安邦保险等保险公司。以中华联合保险为例，2009年因巨额亏损和偿付能力不足新疆兵团将其持有的61%中华联合的股权交由原保监会托管，2011年12月保险保障基金公司介入并持有中华联合保险57.43%股份成为第一大股东，经过增资扩股、引进战略投资等方式解决了偿债能力不足等问题后，2015年保险保障基金公司转让其持有的全部中华联合保险股份，实现了保险保障基金的安全平稳退出，圆满完成了对中华联合的风险处臵任务。 图表5：保险保障基金情况梳理 信托保障基金。信托业保障基金是指主要由信托业市场参与者共同筹集，用于化解和处臵信托业风险的非政府性行业互助资金，由中国信托业保障基金有限责任公司作为信保基金管理人。 1、发布日期：2014年，原银监会、财政部发布《信托业保障基金管理办法》，建立了信托业保障基金。具体运作中，主要通过提供流动性支持和构建流动性压力调节工具来实现保障作用。2022年2月，银保监会商财政部修订《信托业保障基金管理办法》（银监发„2014‟50号）并形成了《信托业保障基金和流动性互助基金管理办法（征求意见稿）》，向社会公开征求意见。征求意见稿将原信托业保障基金一分为二，其