处理美国债务问题的政策路线图（英）

处理财政债务政策路线图简介：扬帆出海美国政府的财政状况正在飙升。根据国会预算办公室 (CBO) 目前的预测——由于法律对估算过程施加的限制，这些预测本质上是乐观的，而且随着最近的事态发展肯定会恶化——联邦政府的债务负担（欠（以国家国内生产总值（GDP）的百分比表示）将在 10 年内上升到历史最高水平，然后将继续上升，看不到尽头（见图 1）。该国在过去 15 年中面临的三场代价高昂的危机——金融危机、大流行病和乌克兰战争——表明，这个国家必须在财政上做好准备，才能成为真正的世界领导者。它绝不能继续在金融稳定的边缘徘徊。对风险的简要评估将解释原因。在本世纪之前，公共债务的最大扩张发生在战争中。上一次国家债务负担如此之高，美国人民刚刚从二战的考验中走出来。那个时候的国家虽然过去是血腥的，但未来是光明的。部队回家后，在工厂迅速从战时转变为和平时期的生产，使用了无与伦比的新技术。美国工人在战争工作中得到了充分的就业，但由于战时短缺和配给以节省他们获得的赏金，所以他们的资产负债表很充裕，当这些限制解除时，他们对更富裕生活的期望很高。美国是唯一一个毫发无损的发达国家，也是世界的主要供应国。联邦政府借了巨额资金，但这样做是为了捍卫我们的自由；战争胜利时，和平时期的生活恢复了——经济和商业繁荣与大萧条完全相反。维持资本主义一系列专注于无党派、合理的解决方案，符合国家利益，以应对我们面临的核心挑战，为所有美国人带来繁荣。 今天，该国面临着与四分之三个世纪前二战结束时相同的债务负担，但其经济和财政前景要黯淡得多。一方面，不是回归部队增加劳动力，而是快速增长的退休人员群体声称社会保障——更明显的是，医疗保险福利——耗尽了劳动力。使不利的长期增长基本面更加复杂的是人口普遍老龄化（美国与许多其他发达国家，尤其是中国一样）和出生率下降的趋势。事实上，到 2031 年，每名退休人员（65 岁及以上）将只有 3 个工作年龄的人（15-64 岁），到 2041 年将只有 2.8 人。这些比率与 2011 年的 3.7 和 2001 年的 5.4 相比。为了支持抵消不断扩大的年度联邦预算赤字和不断增加的公共债务所需的税基，大多数美国家庭几乎没有净财富，而且已经处于可负担消费的极限——因此无法像美国那样推动经济繁荣战后几年。美国经济仍然是世界上最大、最重要和最具创新性的经济体，并且仍然经常优于欧洲和日本的同行。但是，尽管美国的技术仍然无与伦比，但其他国家紧随其后；我们不像 1950 年代和 1960 年代那样是世界上无可匹敌的经济巨人。而所有这些二战后的经济优势只会使联邦预算因军队复员而减少开支而节省大量资金。国防开支占 GDP 的比重从 1944 年和 1945 年的 37% 下降到 1948 年至 1950 年的不到 5%，即使在朝鲜冲突和冷战最激烈的几年之后，仍低于 10%。这种下降提供了巨大、快速且基本上无痛的赤字2处理财政债务：一条政策道路地图图1公众持有的债务资料来源：国会预算办公室，www.cbo.gov/publication/56977 3处理财政债务：一条政策道路地图减少。今天，由于世界还无法确定乌克兰战争的全部影响，美国的国防开支肯定处于不可减少的最低限度。因此，尽管二战后该国的债务增长很快，但如今的债务增长速度远远快于该国的经济增长速度。与国家在二战中为捍卫我们的自由而欠下的债务不同，今天我们没有这样的借口。是的，这个国家被迫应对 2008-2009 年的金融危机，以及仍然困扰着我们的 2020 年大流行。但即使在这些挫折之前，联邦预算就已经在走向灭亡，并有长期的预测在过去的 40 年中，几乎每年的债务都在向无穷大增加，而且政策制定者尚未开始达成共识，以应对预先存在的债务或大量紧急增加的债务。虽然增加基础设施、教育、社会福利和环境方面的支出可能是明智的，而且赤字上升自然会导致这种危机时期，但我们不能无休止地借钱而没有真正的伤害。美国人可以而且应该期望领导人能够同时应对国家的挑战和财政健康状况。那么，这种指数级的债务增长究竟会带来什么危险呢？为什么债务很重要？我们应该怎么做呢？洞察未来债务会在几年内侵蚀经济增长，削弱繁荣和生活水平，使民众士气低落，在国际社会中贬低国家。不断上升的偿债成本将阻碍联邦政府（以及州和地方政府）满足国家最基本的需求——法律和秩序、充足的基础设施和公共卫生，更不用说国防了。但不断上升的公共债务也将影响私营部门。联邦政府的证券拍卖事实上隐含地首先要求经济中的金融资源。生产性私人企业投资的融资必须利用剩余的资金。面对快速上升的公共债务和市场收紧，经济和金融预期将变得不那么“锚定”。投资者和媒体已经在思考联邦政府是否会诉诸恶性通货膨胀来逃避债务。在这种不确定性下，私营部门的决策者——尤其是在小型、具有潜在创新能力的公司——害怕进行可能超出未来主要金融拐点的长期投资和冒险——损害经济活力和创新、美国的世界领导地位以及生活水平的长期增长。 建议国家需要认识到危险并愿意为国家利益共同努力的两党领导人。必须分担困难决策的责任。改革医疗保健.预算的运营部分首先会增加债务。预算中规模最大、增长最快的运营部分是医疗保健，这是由人口老龄化和——更重要的是——提供医疗服务的成本上升所推动的。国家的医疗保健系统需要进行根本性的重组，在覆盖所有美国人的相互竞争的私人医疗计划中让消费者做出对成本负责的选择并调整激励措施，使优质、负担得起的护理符合患者和提供者的利益。改革社会保障.由于同样的人口老龄化，社会保障的成本正在增加。它必须加强对职业生涯间歇性的低工资工人的安全网，但随后通过逐步减少最富裕工人的福利来控制成本，并扩大工资税的覆盖范围，以覆盖更高工资和慷慨目前未征税的工人附加福利。在严格的预算过程中进行监督.预算支出方面的其余部分本身问题较少，但必须做出储蓄，为人口老龄化带来的不可逆转和不可避免的成本腾出空间。所有国内和国防项目都需要严格比较成本和收益。国会必须执行完整的拨款程序，对每个执行机构进行全面监督。同样，国家需要一个年度预算决议，全面看待债务问题，并为减少赤字的预期目的重振和解进程。 If our elected policymakers will not take on this burden themselves, the nation will need to turn to a fully empowered commission of experts to carry that load.增加收入.除了限制支出外，预算问题还需要增加收入。这个国家的人口结构是不可避免的。在二战后早期，对于年轻人口和相对较多的工作美国人来说，税收收入不足，在 21 世纪的未来几十年里，对于退休的美国人相对较多的老年人口来说，这绝不是足够的。符合公平、效率和简单原则的所得税改革历史事件有利于经济增长和预算改善。如果按照这些条款进行的所得税改革不能产生足够的收入，政策制定者应考虑符合这些原则和持续预算纪律的其他来源。为任何新举措付费.任何针对持续的冠状病毒大流行的立法都必须全额支付，并且没有噱头；经济不需要任何进一步的经济刺激，但它确实需要投资——在公共卫生方面，以防止新的大流行病爆发，或数月或数年之后的另一种病原体；以及国家的基础设施、商业能力和技术，以及劳动力的技能。 债务的危险和损害债务可能是导致经济和金融崩溃的灾难性疾病（自古以来就证明了破产和失败的主权政府）。但它也可能是一种消耗性疾病。它可以阻碍经济增长，削弱繁荣和生活水平，导致侵蚀，使民众士气低落，在国际社会中贬低国家。以美国这样的全球领导者为例，它在上个世纪甚至更长时间为全球商业和地缘政治行为制定了有利于所有国家的标准，这种恶化可能成本特别高，在国家之间留下领导真空。尽管它几乎肯定会导致一场灾难性的金融危机，但最终只会如此——而太多的决策者安慰自己说，市场没有立即出现混乱就足以证明一切都很好。换句话说，债务通常被认为是一只潜伏在门外的狼。但即使没有狼，债务也可能是木材中的白蚁，最终同样致命。就像欧内斯特·海明威笔下的迈克一样太阳也升起回答问题，“你是怎么破产的？”：“两种方式......逐渐地，然后突然地。”当然，我们目前无法准确知道这个国家过度债务的时机和后果。世界在不断变化，因此我们以前从未见过这个世界，也从未见过如此复杂和交织在一起的贸易和金融技术关系。但有些规律可能会重演，尤其是在这个过程的“侵蚀”阶段——比如 T.S. 的“呜咽”。艾略特的诗《空心人》。最终的“内爆”——诗意的“爆炸”——将更接近于世界储备货币发行者的独特之处。5处理财政债务：一条政策道路地图攻击大流行债务.最后，CED 继续敦促政策制定者承担“大流行债务”（直接经济成本加上复苏立法的成本），作为实现整体债务解决方案的第一步，并表明国家恢复财政的决心责任。我们建议将大流行债务合并到一个单独的金融实体（可能作为公共公司组织），并使用期限长于当前 30 年期国债的固定利率债券为其融资。作为对财政责任的承诺，这家上市公司必须拥有对专用收入来源的唯一要求。金融市场将接受这些债券的低利率，这些债券应在到期时退市。这一步这可能是该国可以迅速而令人信服地向金融市场发出的最大可信度信号。这个国家的预算问题很大而且还在恶化。它不会自行修复。但很快，这个国家将别无选择，只能修复它——因为债务确实很重要。 过度债务的历史事件的共同因素是偿债成本造成的损害。公共债务服务挤出公共和私人投资和维护；这就是减缓经济增长的原因，因为由于研发减少，劳动力的工作资本越来越少，质量也越来越低（由于教育、培训、营养和健康方面的人力投资被挤出，技能也越来越少）。一些人会争辩说，美国不会患上这种浪费性疾病，因为自十多年前的金融危机以来，利率一直处于异常低水平，因此肯定会永远保持在低水平——并将保持公共债务偿付成本（以及私人投资者的资本）也很低。但这太过分了。除了经济复苏的最初阶段，首先是从金融危机到后来的大流行，增长仍然缓慢，而疲软的需求（以及美联储为重振它而采取的宽松政策）导致利率上升——和通胀——保持低位。在经历了十多年的低利率和低通胀之后，随着经济在 2022 年初扩张，该国看到更快的增长和更紧缩的劳动力市场可以产生更快的通胀和更高的利率，这已经高于几个月前的经济预测，而且它们的上限还远未确定。在近 20 年的低利率掩盖了迅速累积的债务规模之后，许多人似乎已经失去了对不断增加的偿债能力以增加联邦预算的潜力的看法。公共债务已经变得如此庞大，以至于它对预算具有巨大的影响力。 1980 年，债务仅占 GDP 的 25% 左右。直到 2000 年，这一比例仅为 33%，而且当时还在下降。今天，债务约为 GDP 的 100%——高出三到四倍。因此，即使平均利率是原来的一半，偿债成本也将是 1-1/2 到 2 倍它与早些年的经济规模有什么关系。随着债务继续以快于经济的速度增长，并且完全有理由相信它会如此，偿债成本将成倍增长——即使没有更高的利率。如果利率像其他国家和过去那样对更高的债务做出反应，那么只有天空才是极限。CBO 的预测（如上图 1 所示）说明了债务沿着当前预算政策所规定的路径增长的令人担忧的前景——事实上，该政策假设大量的临时减税措施，包括 2017 年颁布的、被广泛的温和政策所享受的减税措施。收入的美国人（即选民）被允许过期——因为他们肯定不会。 （预算法要求 CBO 在正式基线中做出该假设。）但即使假设不太可能发生，公共债务到 2031 年仍将等于历史最高水平，然后到 2051 年将在该极端水平上翻倍，距今仅 30 年现在。这些级别可能看起来只是抽象，数字大到令人难以置信思想。但逻辑和经验表明，严重关切是有道理的。尽管二战结束时债务水平空前，这个国家专注于复员并从减少的国防开支中节省巨额资金，能够维持其财政和金融平衡。今天的国家不能假设同样庞大的债务负担会很快消失。此外，在更一般的意义上，图 1 中的债务正在脱离地图的边缘，离开我们根据经验知道我们可能安全的区域，进入我们没有经验的区域6处理财政债务：一条政策道路地图 7处理