探索区块链技术以提高政府透明度：基于区块链的公共采购减少腐败

洞察报告探索区块链技术以提高政府透明度：基于区块链的公众采购以减少腐败2020 年 6 月 世界经济论坛 91-93 route de la Capite CH-1223 Cologny/Geneva 瑞士电话：41 (0)22 869 1212传真：41 (0)22 786 2744电子邮件：contact@weforum.org www.weforum.org© 2020 世界经济论坛。版权所有。不得以任何形式或通过任何方式（包括影印和录制）或通过任何信息存储和检索系统复制或传播本出版物的任何部分。 探索区块链技术以提高政府透明度3内容危害：削弱公共服务、经济发展和民主 8模型请求提案：基于区块链的“蓝图”采购系统 19开发和部署策略基于区块链的电子采购 24公民参与透明度项目26哥伦比亚的经验：法律和政策背景透明度项目27权衡取舍：走向混合或许可共识区块链系统？ 31进一步研究：修改和发展第二代项目 36 4探索区块链技术以提高政府透明度介绍公共部门腐败和问责薄弱给社会带来的代价是惊人的。在世界许多地方，公共部门的腐败是最大的挑战，它扼杀了社会、经济和环境的发展。通常，腐败集中在缺乏透明度、记录保存不充分和公共问责制低下。区块链和分布式账本技术，在深思熟虑地应用于某些容易发生腐败的政府流程时，可能会增加这些系统的透明度和问责制，从而降低腐败活动的风险或普遍性。该论坛与美洲开发银行 (IDB) 和哥伦比亚监察长办公室 (Procuraduría General de Colombia) 合作，领导了一个多方利益相关者团队，调查、设计和试用区块链技术在腐败问题上的应用政府流程，以公共采购的用例为基础。该项目由位于世界经济论坛中心的区块链和数字货币团队领导对于第四次工业革命，被称为用区块链技术解锁政府透明度（以下简称透明度项目）。该项目为公共采购开发了一种基于区块链的软件概念验证 (PoC)，该软件计划于 2020 年在哥伦比亚的现场采购拍卖中进行测试。该系统旨在采购 Programa de Alimentación Escolar (PAE)或公立学校膳食计划，这是一项为该国最弱势儿童提供膳食的高优先级公共计划。该计划一直是该国采购腐败的历史遗迹。1使用密码学和分布式共识机制，区块链提供了永久和防篡改记录保存、交易透明度和可审计性、具有“智能合约”的自动化功能以及减少流程中的集中权限和信息所有权的独特组合。这些特性使区块链成为解决腐败问题的高潜力新兴技术。该项目选择关注公共采购流程，因为它是全球最大的腐败场所之一，将从这些技术属性中受益，并在服务公共利益方面发挥重要作用。遵循世界经济论坛第四次工业革命中心的方法，透明度项目从全球专家的多方利益相关者社区中汲取意见。在哥伦比亚波哥大和麦德林举行的专门研讨会和会议、2019 年世界经济论坛可持续发展影响峰会、合作反腐败倡议 (PACI) 两年一次的社区会议、达沃斯-克洛斯特斯世界经济论坛年会上收集了意见，以及在其他场所。该项目植根于完全公开和“无许可”的以太坊区块链网络的软件 PoC，以揭示公共采购与区块链的显着技术权衡和限制。特别是完全开放和去中心化的区块链配置。该项目还包括全球相关和互补的政策建议，以加强公共采购，以及有效部署基于区块链的系统的治理指南。重要的是，它还讨论了通过公众监督加强系统参与和成功的公民参与策略。当然，技术和政策只能在一定程度上减轻腐败；要真正解决根深蒂固的腐败做法，就需要进行文化和社会变革。换句话说，技术无法完全解决人类行为问题的核心。总的来说，该项目是第一个采用多维方法进行区块链反腐败实验的项目，同时考虑了众多政策、治理和公民参与要素以及详细的技术设计。本报告旨在交流项目发现并促进全球对区块链技术的理解，以提高公共部门的透明度和减少腐败。政策制定者不妨研究其调查结果让他们了解区块链技术提高透明度和问责制的潜力在他们自己的系统中。该报告还可以作为一个案例研究，强调与公共部门区块链技术开发相关的权衡、限制和政策考虑。 探索区块链技术以提高政府透明度5执行摘要调查结果摘要该项目在反腐败背景下对区块链实验采取三管齐下的方法，特别关注公共采购。它包括：1）软件概念验证（PoC）； 2) 枚举加强采购诚信的补充政策建议； 3) 公民参与战略，重点是鼓励和授权公民监督员标记系统中的危险行为。本报告旨在传达这一新颖且多方面的项目的发现，旨在确定区块链技术对公共采购的价值，并为全球类似的实验、创新和采用奠定基础。该项目以软件 PoC 为基础，使用自下而上的方法揭示与公共采购区块链相关的关键能力和限制，以及关键的相关政策考虑。 PoC 侧重于采购的供应商投标和评标阶段。它专为公共、无需许可的区块链网络（以太坊）而设计，以研究无需许可的区块链对公共采购和反腐败用例的好处。无许可区块链最大限度地实现去中心化，并在数据持久性和流程完整性方面提供无与伦比的安全性——这些品质在反腐败背景下特别有益。 6探索区块链技术以提高政府透明度该项目的研究结果揭示了完全无需许可的区块链网络的多重挑战和意想不到的漏洞，尽管它们有好处。最显着的挑战与可扩展性和供应商匿名性（或更一般地说，隐私）有关。然而，未来的技术发展或替代配置可能会解决这些问题。例如，许可或“混合”区块链网络（同时采用许可和无许可基础层区块链协议）提供了一种潜在的解决方案。本报告介绍了公共采购的每种配置的权衡取舍。结果表明，混合区块链可能最具吸引力，因为鉴于目前的技术限制，这些混合系统在透明度、程序完整性、可扩展性和安全性之间取得了理想的平衡。他们还强调了跟踪可能能够解决当前技术挑战的密码学和协议可扩展性创新的重要性。此外，无论是许可还是非许可，区块链都不是灵丹妙药。本报告重点介绍多方面实施区块链方法的重要性，辅之以有助于实现该技术的政策改革提高透明度和问责制的能力。特别是，多方利益相关者和公民参与基于区块链的采购系统的开发、部署和监控对于达到影响。同样重要的是要注意区块链技术无法降低可能在任何电子采购（电子采购）系统之外发生的某些人类活动中的腐败风险，2最明显的是供应商之间或供应商与投标人之间的贿赂或勾结。最终，区块链技术提供了几种无与伦比的品质和能力打击采购腐败。然而，由于当今的技术挑战和限制，实施基于区块链的解决方案的论点是模棱两可的。鉴于其特定的社会、政治和经济条件以及与各种区块链技术相关的权衡取舍，政策制定者最终应确定他们的优先事项和要求。报告结构该报告首先讨论了全球特别是哥伦比亚公共采购腐败的普遍性和各种危害。它还映射了供应商投标和投标评估中的漏洞，有助于促进世界范围内腐败的高发。然后描述了透明度项目及其范围，强调了区块链技术的假设贡献。接下来，该报告包括作为 PoC 模型的基于区块链的电子采购系统的技术摘要。然后，它提供了一个可下载的模型请求提案 (RFP)，包括示例功能规范，如果机构选择开发其基于区块链的系统，可以参考这些模型。自己的。此外，该报告列举了加强采购诚信的补充政策，以及部署和成功的公民参与的指导方针。它还描述了影响 PoC 结果的哥伦比亚背景下的障碍和挑战。然后，该报告描述了与 PoC 相关的关键技术发现和结论，以及公共采购的各种区块链许可配置之间的权衡。随后列出了进一步试验和开发的建议。该报告最后附有附录的链接，称为补充研究报告。该可下载文档提供了一个框架，用于为基于区块链的新电子采购系统建立成功指标；关于哥伦比亚公立学校膳食计划的背景信息；哥伦比亚监管机构概览区块链和加密货币框架；讨论遏制采购腐败的现有努力；探索区块链在政府透明度和问责制方面的其他用例；以及“进一步阅读”部分，以进一步了解该主题。 探索区块链技术以提高政府透明度7问题：公共采购中的腐败根据经济合作与发展组织 (OECD) 和透明国际等主要国际组织的说法，公共采购，也称为政府承包或招标，是最容易受到腐败影响的公共部门活动之一。通过公共采购，地方、区域或国家层面的政府购买商品、服务和其他工程——从桥梁和机场的建设到学校和医院的供应。3各国政府通过通常以复杂、不透明和高度为标志的流程在全球采购合同上总共花费了大约 9.5 万亿美元人的自由裁量权。4这些因素导致了腐败的巨大风险。在世界范围内，经合组织和联合国联合国毒品和犯罪问题办公室估计，公共合同总价值的 10-30% 通常会因腐败而损失，转入腐败的政府官员和其他参与者的腰包。在大型政府合同的情况下，公共采购通常包括四个阶段：规划、招标、评标、实施和监控（图 1）。较小或高度复杂的合同可以通过直接或协商的采购协议授予。5每种公共采购流程的每个阶段都有其自身的腐败挑战和机会，包括贿赂、对政府评估的不当影响、私营部门串通、串通投标、胁迫、敲诈勒索以及欺诈性提交和评标。6资料来源：透明国际，2014图 1：公共采购流程的四个关键阶段合同要求规范起草联系要求评价标准初步市场调查起草合同合同执行合同变更监控和审计住宿上诉开标 评标评标报告合同授予短名单资格预审投标前会议招标和澄清需求评估广告招标文件采购计划实施和监测评标投标规划 8探索区块链技术以提高政府透明度公共采购是腐败的温床，原因有很多：1.巨额资金可供争夺：每年，政府将 10% 至 30% 的国家 GDP 用于采购。72.公共采购涉及政府官员和私营部门之间密切和反复的互动。公共部门的活动与私营部门的利润动机相结合是一种高风险的组合。83. 采购过程通常是复杂和官僚的，增加了走捷径和“上油”的机会和动机。94.需求评估、合同规范和供应商选择过程的透明度低很常见，这使得大笔资金的分配由采购官员自行决定。105. 人们很少报告公共采购过程中的腐败活动，即使他们意识到这一点。这通常归因于对政府财政损失的距离感或冷漠感，缺乏有效的举报和举报渠道，或担心投诉会徒劳无功或导致报复。11某些拍卖流程和行业特别不透明，因此特别容易受到腐败行为的影响。例如，直接采购协议和谈判合同通常不是根据一套预定的客观标准授予的，这使得这些授予过程更难以监控或审计与公开招标相比。12 同样，缺乏容易获得的市场指南和许多重大建设项目的不可预测性休假需求评估和奖励后调整主要由政府官员及其选择的私营部门同行自行决定。13危害：削弱公共服务、经济发展和民主公共采购中的腐败侵蚀了对政府机构的信任，助长了不公平的商业行为，导致市场扭曲，削弱了外国投资者的兴趣，并降低了急需的公共产品和服务的获取和质量。14正如透明国际所写的那样，“例如，纳税人用于支付医院设备、学校书籍或更安全道路的钱，最终落入了腐败分子的口袋”。15系统性后果腐败无处不在，最终阻碍了公共卫生、可持续发展、生活质量和对公职人员的信任方面的进展。即使发现采购腐败，其影响也会在各国产生冲击波。例如，拉丁美洲最大的建筑集团 Odebrecht 在 2014 年由巴西、美国和瑞士官员领导的调查发现该公司后宣布破产。向多个政府支付了大约 8 亿美元的贿赂。16 这种高调的调查以及随后对腐败合同的废止或可能的废止使该地区的相关行业陷入瘫痪，中断支付链，导致供应商破产，并导致数千名工人被解雇。17此外，巴西国有银行持有 Odebrecht 的 253 亿美元债务中的大部分，这一财务打击最终可能落在巴西纳税人的肩上。18作为一种以法律力量为后盾的威慑，严重的财务后果和可能的监禁，对采购腐败的刑事定罪和起诉是任何国家反腐败框架的重要组成部分。然而，从一开始就主动限制腐败的机会可能会更有效地减少这种普遍现象产生的各种金融、社会和政治危害。19为此，领先的负责反腐败监督的机构普遍主张在整个采购过程中提高透明度和问责制。20 探索区块链技术以提高政府透明度9案例研究：哥伦比亚的采购腐败哥伦比亚在采购腐败方面也不例外。该国腐败监察员最近与哥伦比亚透明组织和查尔斯·利奥波德·梅耶基金会合作进行的一项研究发现，2016 年至 2018 年期间，哥伦比亚的采购腐败损失了大约 60 亿美元。受腐败影响最大的行业包括教育、基础设施和交通运输，卫生和公务员。21值得注意的是，哥伦比亚的腐败经历大致处于平均水平，在透明国际 201