联合的调查报告4号2021 年 11 月尚不适合世界：欧盟军事、网络和情报资产的零碎积累克里斯蒂·莱克贡献作者：克里斯汀·贝尔齐娜，伊沃·尤尔维，托尼劳伦斯和莫里斯特纳该项目已获得欧盟地平线 2020 研究和创新计划的资助，资助协议为 N. 959143。本出版物仅反映作者的观点，欧盟委员会对其所含信息的任何使用概不负责。 联合研究论文第 4 号2尚不适合世界：欧盟军事、网络和情报资产的零碎积累主要作者：克里斯蒂·莱克特约作者：Kristine Berzina、Ivo Juurvee、Tony Lawrence 和 Maurice Turner*抽象的在过去的几十年里，欧盟制定了一套越来越广泛、多部门的外交和安全政策工具。所有这些都与维持欧盟的危机和冲突管理努力相关。在尝试创建一个更有效和集成的工具箱时，欧盟面临着许多挑战。首先，随着欧盟活动范围和野心水平的增加，加强工具（包括军事、网络和情报工具）的“硬端”的必要性已得到广泛承认，但这些工具仍然很薄弱。其次，随着欧盟政策延伸到联盟资源和能力薄弱的领域，动员成员国资源的需求变得更加重要，但事实证明，确保成员国做出有意义的贡献是困难的。第三，将多个部门相互联系起来以制定综合政策已成为一项越来越复杂的任务。*Kristi Raik 是国际国防与安全中心 (ICDS) 爱沙尼亚外交政策研究所所长。 Kristine Berzina 是美国德国马歇尔基金 (GMF) 保障民主联盟的高级研究员和地缘政治团队负责人。 Ivo Juurvee 是 ICDS 安全与弹性项目的负责人。 Tony Lawrence 是 ICDS 国防政策和战略项目的负责人。 Maurice Turner 是 GMF 中保障民主联盟的网络安全研究员。作者感谢 CEPS 的 Steven Blockmans、Zach Paikin 和 Dylan Macchiarini Crosson 以及 CIDOB 的 Pol Bargués 对本文早期版本的透彻和有见地的评论。 3 - 尚不适合世界：欧盟军事、网络和情报资产的零碎积累介绍欧盟的第一个外交政策工具可以追溯到 1957 年欧洲经济共同体的成立，该共同体建立了具有强大超国家能力的共同对外经济政策。传统上，这被视为对外关系的技术性“低政治”领域，而不是敏感的外交和安全政策问题的“高政治”，成员国热衷于保持政府间方法。1成员国之间的外交政策协调从 1970 年代开始有所增加，但直到 1992 年签署了马斯特里赫特条约，才实现了向更加制度化但仍然是政府间的共同外交和安全政策 (CFSP) 的飞跃。新的势头是由巨大的变化引发的国际环境创造了新的空间，并且需要对地区安全问题采取更强有力的欧洲方法，前南斯拉夫的战争最痛苦地强调了这一点。自 1990 年代以来，欧盟一直在逐步加强欧盟外交和安全政策工具的“更高”和“更硬”端，从而成为越来越多部门的外交政策参与者。过去十年，国际环境的变化再次催生了新的需求，世界多极化、美国对欧洲安全承诺的不确定性增加、欧盟周边不稳定因素增加、安全风险和威胁变得更加复杂和多样化。用欧盟外交和安全政策高级代表约瑟夫博雷尔的话来说，这创造了欧盟“学会使用权力语言”的必要性2 – 这意味着有必要相应地开发其外交政策工具。欧盟已在 1999 年启动的共同安全与国防政策 (CSDP) 框架内努力加强其军事能力，同时还创建了其他工具来应对网络安全和虚假信息等领域的新威胁。欧盟因此建立了一个1 斯坦利·霍夫曼 (Stanley Hoffmann)，“大西洋交叉目的的欧洲进程”，共同市场研究杂志，卷。 3, No. 1 (1964), p. 85-101。2Josep Borrell Fontelles，开幕词，欧洲议会外交事务委员会听证会，布鲁塞尔，2019 年 10 月 7 日，https://multimedia.europarl.europa.eu/en/hearing-of-josep-borrell-fontelles-high -代表-副总统-候任欧洲委员会-开幕声明_I178140-V_v。 4 - 尚不适合世界：欧盟军事、网络和情报资产的零碎积累日益复杂的工具箱由由不同制度安排和决策程序管理的众多部门组成，欧盟外交和安全政策 (EUFSP) 已扩展到 CFSP/CSDP 相对有限的外交军事职权范围之外。如何调动不同的工具并以一致的方式应用它们已成为一个越来越紧迫和复杂的问题。本报告旨在通过探讨 EUFSP 在过去几十年中如何以及为何变得更加跨部门，从而解开这种复杂性。它侧重于维持欧盟危机和冲突管理工作的政策工具。在引言之后，报告的第二部分分析了影响更多部门 EUFSP 发展的内部和外部因素，然后对两个关键领域进行了概述和评估：外交和危机管理。第三部分将仔细研究三个领域的最新动态工具：军事、网络安全和情报能力，这些对欧盟管理当代冲突和危机的能力都至关重要。最后，报告就多部门方法的成功和失败得出结论，强调了在分析工具演变过程中发现的三个挑战。首先，随着欧盟的活动范围和目标水平的增加，需要加强仪器的“硬端”已得到广泛承认，但与欧盟的软性、民事/非强制性工具相比，这些工具仍然薄弱。其次，由于“多部门性”不断扩展到欧盟资源和能力薄弱的领域，需要调动成员国的资源并与其他行为者合作和协调变得更加重要，但确保会员国做出有意义的贡献尤其困难。第三，它已成为一项越来越复杂的任务将多个部门相互联系起来以制定综合政策.1.日益多部门的 EUFSP 的概念化、概述和评估1.1对日益增长的多部门性的内部和外部压力可以解释过去几十年 EUFSP 日益增长的多部门性通过内部和外部因素的相互作用。对内深化融合 5 - 尚不适合世界：欧盟军事、网络和情报资产的零碎积累为欧盟的议程带来了新的政策领域，并逐步扩大了欧盟在传统上属于国家主权领域的领域的权限。自 1950 年代以来，这一进程时而加速，时而停滞，但总体而言，可以说存在一种功能主义的整合逻辑，从一个部门延伸到另一个部门，溢出效应引发了进一步的合作。例如，经济和贸易一体化对成员国与第三国的关系有影响，有助于更密切地协调其外交和安全政策。也有人认为，从作为欧洲项目进一步发展的工具的意义上说，外交政策整合遵循了内部功能的逻辑。3虽然功能的内在逻辑推动了整合，但政府间主义和国家主权的原则在外交和安全政策领域仍然很强大，这在 EUFSP 工具的发展中可见一斑。即使在欧盟对外关系最一体化的方面，贸易、贸易协定的日益复杂和更强大的政治方面也使得新交易获得所有成员国的批准变得更加困难。在外交领域，外交政策一体化并没有减少成员国对本国外交工具（例如外交人员和大使馆网络）的投资，就较大的成员国而言，这远远大于欧洲对外行动署（EEAS）这包括欧盟的外交机构。4欧盟外交政策可以被视为包括在欧盟层面制度化的政策和国家外交政策，尽管实际上成员国的行动并不总是与欧盟层面普遍同意的一致。国家工具可以应用于整个欧盟的利益，例如，成员国通过欧盟分配部分发展合作资金。此外，在某些情况下，各国外长代表欧盟与第三国进行了谈判。然而，在实际向欧盟提供成员国的外交政策工具并利用它们来实施共同商定的欧盟政策方面，仍有巨大的未利用潜力。3 Christopher J. Bickerton，欧盟外交政策：从有效性到功能性，贝辛斯托克，帕尔格雷夫·麦克米伦，2011 年。4Rosa Balfour、Caterina Carta 和 Kristi Raik，“结论：适应欧盟还是不断变化的全球环境？”，载于 Rosa Balfour、Caterina Carta 和 Kristi Raik（编辑），欧洲对外行动署和各国外交部。 Convergence or Divergence?, Farnham, Ashgate, 2015, p. 197. 6 - 尚不适合世界：欧盟军事、网络和情报资产的零碎积累EUFSP 的超国家和政府间元素之间的紧张关系，以及超越二分法的可能方法，已在早期研究中广泛涵盖。5然而，在 EUFSP 不同领域的不同体制结构和政策制定程序中，这种二分法仍然可见。制度和程序的复杂性是 EUFSP 多部门的一个重要特征，它降低了其一致性和有效性。自马斯特里赫特以来，随着条约的变化，特别是创建欧洲对外行动服务处的里斯本条约，引入了提高一致性和协调性的新措施。6然而，机构之间的协调，特别是 EEAS 和委员会之间，以及欧盟和国家机构之间的协调仍然是一个重大挑战。7对外，不断变化的国际环境为加强欧盟外交和安全政策创造了新的需求和机遇。 1970年代，在美苏两个超级大国两极竞争的阴影下，欧洲外交政策协调得到加强。就像今天一样，欧洲人——尤其是法国人——有动力追求更加独立的外交政策，而这与美国并不总是一致（跨大西洋关系在中东、阿富汗和波兰等问题上明显紧张）。8东方集团的解体和冷战的结束创造了一个全新的外部环境，欧盟和美国就统一欧洲和将自由民主和市场经济扩展到前东方集团的战略目标达成一致，而欧盟扮演着不可或缺的角色5例如，同上； Josep Bátora，“‘Mitrailleuse 效应’：EEAS 作为一个间隙组织和外交创新的动力”，共同市场研究杂志，卷。 51，第 4 期（2013 年 7 月），第 4 页。 598-613； Jolyon Howorth，“安全和国防政策的决策：走向超国家政府间主义？”，合作与冲突，卷。 47，第 4 期（2012 年 12 月），第 4 页。 433-453。6 Jean-Claude Piris，《里斯本条约：法律和政治分析》，剑桥，剑桥大学出版社，2010 年。7Christophe Hillion 和 Steven Blockmans，从自我怀疑到自信。欧洲对外行动服务作为地缘政治欧盟不可或缺的支持，布鲁塞尔，CEPS/SIEPS/FES，2021 年 1 月，https://www.sieps.se/en/publications/2021/from-self-doubt-to-self -保证。8Hazel Smith，欧盟外交政策。它是什么以及它做什么，伦敦/英镑，冥王星出版社，2002 年，第 3 页。 127-135。 7 - 尚不适合世界：欧盟军事、网络和情报资产的零碎积累在追求这些目标的过程中。与此同时，前南斯拉夫的战争和前东欧许多其他地区脆弱的安全局势要求欧盟为欧盟以外的欧洲安全做出更强有力的贡献。这种新的背景促成了 CFSP 的建立和扩大作为主要的、明显多部门的、专注于确保欧洲民主、稳定和经济发展的外交政策工具的出现。冷战后的新环境也解释了危机管理的兴起是 CSDP 的一个主要优先事项，第一个任务位于西巴尔干地区。 此外，欧盟危机管理的具体形式，侧重于民间工具和长期参与冲突后重建，既反映了欧盟的内部性质，也反映了当时更广泛的国际趋势。 欧盟内部通过一体化确保和平的历史经验反映在强调西巴尔干国家的制度建设和一体化上。 在外部，冷战对抗的结束降低了军事力量的相关性，尽管南斯拉夫战争就在隔壁，突显出欧盟无力阻止战斗或干预。 尽管战争在欧洲的某个角落仍是现实，但从长远来看，欧洲安全的未来在很大程度上取决于后共产主义国家及其他地区政治和经济转型的成功，这凸显了需要一个更广泛的工具集。 在内部，欧盟的外交政策认同强烈建立在民事和规范权力的概念上（后者不排除使用军事手段，但仍然强调非军事方法）。为了将缺乏军事能力变成一种美德——或者反映出一种信念，即民事方法确实是欧盟的特殊力量和优势——欧盟（以及大量 EUFSP 研究）强调了其国际行为的独特性。9自 2000 年代中期以来，欧洲和国际安全环境变得更加矛盾、复杂和不可预测。这在 2003 年欧洲安全战略与欧盟全球安全战略之间的对比中很明显。9例如，François Duchêne，“欧洲共同体和相互依存的不确定性”，见 Max Kohnstamm 和 Wolfgang Hager（编辑），A Nation Writ Large？欧洲共同体面临的外交政