监管国有跨国企业的全球框架（英）

N O V E M B E R 2 0 2 1特别的监管国有跨国企业的全球框架阿克谢·马图尔© 2021 观察者研究基金会。版权所有。未经 ORF 事先书面许可，不得复制、复印、存档、保留或通过印刷、语音或电子媒体传播本出版物的任何部分。不。166 2吨抽象的国际货币基金组织估计， 2018 年国有企业 (SOE) 资产总额为 45 万亿美元，接近全球 GDP 的 50%，并计算出最大的国有企业的债务为 7.4 美元兆。显然，国有企业对全球经济有着直接的影响。最具系统重要性的国有企业是国有跨国企业 (SOMNE)，因为它们专注于跨境融资和业务。一个全球框架需要对 SOMNE 进行监管，明确定义 SOMNE，加强企业账户的透明度和所有权，绘制跨境金融相互联系，并要求定期进行金融稳定。归因：Akshay Mathur，“监管国有跨国企业的全球框架”，ORF 特别报告第 166 号，2021 年 11 月，观察者研究基金会。 3挑战SOMNE 在国际金融和贸易体系中根深蒂固。他们的业务影响全球供应链、资本流动和宏观经济政策。然而，对于跨国国有企业的治理并没有统一的框架。这SOMNE 管理不善可能是全球经济的主要风险，并可能引发全球金融危机。提议秒由于 SOMNE 对全球经济，尤其是金融稳定有直接影响，G20 自然应该为他们的治理设计通用规则。没有全局接受审慎规范，SOMNEs 可能被证明是国际金融体系的系统性风险。G20 可以创建一个框架来帮助：•识别 SOMNE•记录每个 SOMNE 的跨境联系和系统性风险•确保定期监控 SOMNE 活动 4SOMNEs 的数据有限，但由于它们与私营企业在同一市场运营，因此它们应遵守与跨国公司类似的透明度规则。一个好的起点是使用国有企业现有的法规和标准。根据国际货币基金组织的一份报告，在全球 2000 家最大的公司中，国有企业资产的份额接近 20%； 2018 年为 45 万亿美元，占全球 GDP 的 50%。1同一份报告估计，最大的国有企业的债务为 7.4 万亿美元。国有企业遍布发达经济体和发展中经济体。在德国、法国、挪威、意大利、中国、印度、巴西、马来西亚、印度尼西亚和沙特阿拉伯可以找到一些最大和最有活力的国有企业。它们分布在发达国家和发展中国家的金融、公用事业、能源、运输和通信等部门。鉴于企业的规模及其与全球经济的联系，中国国有企业始终处于潜在跨境系统性风险的扫描之下。中国有近 15 万家国有企业，资产规模近 22 万亿美元，其中许多企业开展国际业务。主权财富基金 (SWF) 是另一种形式的 SOMNE，其财务可持续性可以对全球经济产生严重影响。 2008 年 10 月，主权财富基金自愿发布了“圣地亚哥原则”，以指导“透明度、治理、问责制和审慎投资实践”2.然而，由于主权财富基金的规模和规模之大，对它们的系统性风险的担忧仍然存在。 PIIE 的一份报告估计，它在 2008 年审查的 37 个主权财富基金管理的资产接近 2.6 万亿美元，但到 2019 年，规模已达到 64 个主权财富基金，资产价值 8.1 万亿美元（Maire 等人，2021 年）。3由于 COVID-19 和油价下跌，主权财富基金也一直在撤回其资产以度过财政赤字，这两者都可能对全球经济产生影响。国有跨国企业的定义监管 SOMNE 的第一步是为它们制定一个全球公认的定义。这很困难，因为目前还没有对国有企业的全球定义。然而，一些国际机构和诸边倡议最近试图定义国有企业。例如，跨太平洋伙伴关系 (TPP) 将 SOE 定义为： 5主要从事商业活动的企业，其中一方（政府）：•直接拥有超过50%的股本•通过所有者权益控制超过 50% 的投票权的行使，或•有权任命董事会或任何其他同等管理机构的过半数成员国际货币基金组织将公共公司定义为“由政府直接或间接控制的实体”，其衡量政府控制的标准如下：•多数投票权益的所有权•对董事会或其他管理机构的控制•控制关键人员任免•控制实体的关键委员会•黄金股票和期权的所有权•改变监管的能力•由占主导地位的公共部门客户或公共部门客户集团控制，以及•对政府借款的控制世界银行将公共部门定义为由以下类型的机构组成：•中央政府及其部门•州、省和直辖市等政治分区•中央银行•自治机构，例如金融和非金融公司、商业和开发银行、铁路、公用事业等，其中：-该机构的预算须经报告国政府批准；或者-政府拥有50%以上有表决权的股份或半数以上的董事会成员为政府代表；或者-如果违约，国家将对机构的债务承担责任。SOMNEs 的全球定义可以通过使用公共部门公司的 TPP、IMF 和世界银行定义作为基础，并添加选择的额外指标来代表它们的跨国性质。 6例如，可以通过添加以下属性来创建 SOMNE 的定义：•海外业务收入份额（通过国际业务运营识别 SOMNE）•归属于外国实体的资产和负债份额（以通过其全球投资者和跨境收购识别 SOMNE）有了这样一个通用定义，识别 SOMNE 及其地理集中度、主权从属关系、市场整合和供应链依赖性将变得更加容易。国有跨国企业数据披露透明度和披露并不是新的追求，但鉴于许多国家的财政状况疲软，寻求更好的数据和监控变得更加重要。专家警告说，国有（或担保）企业的外部借款大幅增加，但报告并未跟上步伐（Pazarbasioglu 等人，2021 年）。4现有的关于国有企业披露要求的举措通常出于以下原因：•对于公司治理：这些包括专注于遏制腐败和改善公司治理以确保公司层面的弹性和稳定性的指导方针和举措。这些指南通常适用于国家、次国家甚至地方的国有企业。•对于系统重要性金融机构：其中包括公共和私人银行在 2008 年跨大西洋危机后就“系统重要性金融机构 (SIFI)”采取的指导方针和举措，特别是金融稳定委员会、国际货币基金组织和国际清算银行升级披露和弹性标准。由于公开上市的国有企业，特别是金融服务业的国有企业的披露规范由金融市场监管机构明确制定和执行，因此本提案的重点是非上市、政府支持的国有企业。 7世界银行和国际货币基金组织制定了披露债务数据的规定，但没有专门针对国有企业（或 SOMNE）。今天的指导方针对官方（双边和多边）和私人 SOMNE 一视同仁。在大流行之后，以及国际货币基金组织和世界银行为帮助各国经济复苏所做的工作，人们重新关注债务披露。因此，制定SOMNEs信息披露的具体规定的时机已经成熟。它将帮助 G20 主导的倡议，例如债务服务暂停倡议 (DSSI)，该倡议正在巴黎俱乐部和非巴黎俱乐部国家的贷方之间制定“共同框架”，以向最脆弱的国家提供债务减免。G20 可以为以下方面制定指导方针：•披露 SOMNE 的跨境业务（例如，SOMNE 以外币计价的融资为基础设施项目融资而向私营或公共公司提供）•披露 SOMNE 给予或取得的信贷（例如贷方或借方）国际金融研究所出版的《债务透明度自愿原则》是一个很好的框架。提供外币借贷指引向主权、次主权和公共部门实体（或有公共担保的借款人）披露利率、期限和收益使用等信息。任何此类针对 SOMNE 的指南都必须以准确区分主权贷款人和借款人与真正的私人贷款人的指南为前提。世界银行《2021 年国际债务统计》估计，2019 年符合 DSSI 条件的低收入国家的外债总额为 7440 亿美元。其中，私人债权人向符合 DSSI 条件的国家提供的贷款为 1020 亿美元。5世界银行债务人报告系统要求借款国报告为公共和公共担保贷款承诺提供贷款的债权国和授信机构的名称。这是国民账户体系（SNA 2008）和国际货币基金组织国际收支手册（BPM6）中描述的一种方法。然而，国有企业似乎找到了漏洞。例如，世界银行债务人报告系统（DRS）手册6将所有商业银行如果是债务人则指定为公共银行，如果它们是债权人则指定所有商业银行，因此贷方商业银行不在债务数据报告的范围内。 8这需要改变。 Bruegel 的专家强调了银行的错误分类如何导致 G20 的 DSSI 被缓慢采用（Bery、Herrero、Weil，2021 年）。7三十国集团的一份报告强调了披露的重要性，强调了一些国家如何通过其国有企业（例如，国家支持的石油公司）借款而低报其公共借款和外汇敞口。8迄今为止，国有企业带来的风险仍在国界之内。例如，PIIE 专家报告说，由于财政限制和政府“逐步取消对国有企业债务的政府担保”，中国的国有企业违约了 80 笔价值近 150 亿美元的债券（黄 T，2021）。9报告解释说，这些违约的跨境影响可能有限，因为外国投资者在中国公司债券市场上持有的股份很少。同样，莫桑比克的案例最容易被引用来说明尽管有债务透明度指导方针，但如何“隐藏”债务。根据国际货币基金组织的说法，莫桑比克没有向其披露向注册为私营企业的国有企业提供的两项价值 11.5 亿美元（占 2015 年 GDP 的 9%）的国家担保。由于国有企业被指定为私营企业，资金直接转移给承包商，因此贷款数据从未被披露。10当贷款最终被发现时，这一消息震惊了金融市场，导致债券收益率急剧飙升。要求 SOMNES 在所有跨境金融交易中使用 leis最后，全球监管 SOMNE 的有效性将取决于执行机制。最终需要的是“实时”执法，避免对国有企业自我报告的任何依赖。由 G20 授 权 并 由 Global Legal Entity Identifier Foundation 监督的法人机构识别编码 (LEI) 可以强制用于 SOMNE 进行的所有跨境金融交易。通过 LEI 跟踪，受益所有权信息也将成为可能，这有助于跟踪和监控 SOMNE 的活动。由于中央银行通常负责监管跨境金融交易，因此它们可以在贷方和借款方的跨境信贷相关交易中强制使用 LEI。由政策专家撰写的关于创建全球受益所有权框架的 G20 相关提案已公开（Vaidyanathan 等人）。11 9附录监管框架日期牵头机构官方文件的重点和摘录基金资助项目公共债务限额政策改革2020 年 11 月国际货币基金组织向 IMF 更好地披露债务，包括债权人构成信息、国家公共债务持有人的概况、除债务存量外的偿债数据、受保密协议约束的债务数据、明确界定“商业”和“官方”债权人低收入发展中国家的公共部门债务定义和报告1月31日，2020国际货币基金组织和世界银行国际货币基金组织和世界银行关于不同报告要求的指南IDA 非优惠借款政策9月24日，2019白银公共债务统计受到债务数据覆盖范围和债务透明度有限的影响。对国有企业的债务、与公私部门相关的或有负债尤其如此合作伙伴关系 (PPP) 和抵押债务。国有企业反腐败廉政指引2019 年 5 月经合组织预防腐败和问责指南债务透明度的自愿原则6 月 10 日，2019国际金融研究所为向主权、次主权和公共部门实体（或有公共担保的借款人）提供有关披露利率、期限和收益使用等信息的外币贷款提供指导理事会关于可持续贷款做法和官方支持的出口信贷的建议2018 年 6 月 8 日经合组织向低收入国家的公共债务人或公共担保债务人提供官方出口信贷的指南G20 关于加强公共债务透明度的说明6 月 14 日，2018国际货币基金组织和世界银行债务管理和债务数据透明度指南 10监管框架日期牵头机构官方文件的重点和摘录G20 国有企业预防腐败和确保诚信的高级别原则2018G20国有企业的腐败预防和公司治理G20 可持续融资操作指南2017 年 3 月国际货币基金组织三个方面的债权人透明度指南：1) 贷款、合同披露，2) 财政透明度，债务管理 3) 债务重组促进的统一原则负责任的主权借贷1月10日，2012贸发会议主权借款人披露融资协议条款和条件信息的指南。此外，披露有关外债和内债、对外账户、衍生品头寸、主权担保的数据。新兴市场稳定资本流动和公平债务重组的原则3月31日，2005国际金融研究所披露总体经济形势、债务水平、国际收支、利率和所有对外金融主权债务的到期日第十七章 国有企业和指定垄断企业CPTPP 定义国有企业和“非商业援助”等工具。 非歧视性待遇、商业考虑、非商业援助