全球公共产品赤字及中国应对实践∗田 旭 徐秀军 【内容提要】 新冠肺炎疫情大流行给全球经济带来的冲击深刻反映了日益严重的全球公共产品赤字问题。全球公共产品赤字既表现在器物、制度和理念层面，也表现在三者之间的互动与协调。从器物基础、制度建设和理念逻辑来看，全球公共产品赤字主要源于霸权国实力下降与大国供给竞争、国际制度非中性与非强制性以及民主衰退与零和思维。同时，不同类型公共产品的相互支撑与掣肘也对全球公共产品的供给带来重要影响。随着中国的快速发展，中国已逐渐成为全球公共产品的重要供给者和全球治理的重要贡献者。近年来，中国着力共建“一带一路”、倡建亚洲基础设施投资银行、推动构建人类命运共同体和践行共商共建共享的全球治理观，为应对全球公共产品赤字贡献了全方位的中国方案。全球公共产品赤字现象及中国应对实践表明，全球化的深入发展对不同类型全球公共产品之间的协同性提出了更高要求；同时，崛起国不仅能够成为全球公共产品的供给者，甚至还能够成为发挥引领作用的供给者。但是，崛起国供给全球公共产品应注意发挥自身比较优势。【关键词】 全球公共产品；供给赤字；霸权国；崛起国；中国方案【作者简介】 田旭，中国社会科学院世界经济与政治研究所助理研究员；徐秀军，中国社会科学院世界经济与政治研究所研究员（北京 邮编：１００７３２）。【中图分类号】 Ｄ８１５ 【文献标识码】 Ａ 【文章编号】 １００６－９５５０（２０２１）０９－０１２８－２７∗本文系国家社会科学基金重大项目“中国积极参与全球数字经济治理体系改革与创新研究”（项目批准号：２１ＺＤＡ０９６）的阶段性成果。感谢《世界经济与政治》匿名审稿专家的意见与建议，文中疏漏由笔者负责。·８２１· 国际政治经济学ઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇ ２０２１年第９期一 问题的提出在新冠肺炎疫情冲击下，全球供应链、产业链和价值链出现大范围中断，生产要素的跨境流动严重受限，国际发展与合作面临前所未有的严峻挑战，并首先表现在经济领域。国际货币基金组织（ＩＭＦ）数据显示，２０２０年全球经济萎缩３．３％，较上年下降６．０个百分点，创２０世纪３０年代大萧条以来最低增长水平。①联合国报告显示，２０２０年全球极端贫困率的下降态势出现了１９９８年以来的首次逆转，全球共有１．１９—１．２４亿人重新回到极端贫困状态。②在贸易和投资方面，据联合国贸易和发展委员会（ＵＮＣＴＡＤ）估计，２０２０年国际贸易额较上年萎缩约９％；全球外商直接投资较上年萎缩４２％，总规模降至１万亿美元以下，低于２００８年国际金融危机时期的最低值超过３０％。③这表明加强全球合作、应对全球性挑战比以往任何时候都显得更为迫切。与之形成鲜明对比的是，中国经济经受住了疫情的严峻考验，中国倡导的“一带一路”国际合作倡议也在疫情中展现出很强的韧劲。中国海关总署数据显示，２０２０年中国货物进出口总额为３２．１６万亿元人民币，创历史新高。其中，中国对“一带一路”国家货物进出口总额为９．３７万亿元人民币，较上年增长１％。④中国商务部数据显示，２０２０年中国企业对５８个“一带一路”国家非金融类直接投资１７７．９亿美元，较上年增长１８．３％。⑤由此可见，“一带一路”倡议是经得起考验的新型合作平台。这些事实引发了两方面的思考：一是疫情提升了国际社会对全球治理的客观需求，但是各国在抗击疫情和促进经济复苏等方面的合作与协调为何未因此迎来重大发展机遇；二是在全球贸易与投资大幅萎缩之时，中国同“一带一路”国家贸易与投资为何会出现差距如此大的逆势增长。回答上述问题，首先需要对新冠肺炎疫情和“一带一路”倡议及其背后的理论逻辑进行深入理解和分析。作为全球治理的对象，疫情本身是一个公共卫生治理领域的问题。从中国的抗疫实践来看，人类社会完全有能力在较短时间内控制和战胜疫情。但是，疫情不仅引发了席卷全球的公共卫生危机，还对·９２１·ઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇ①②③④⑤ＷｏｒｌｄＥｃｏｎｏｍｉｃＯｕｔｌｏｏｋ：ＭａｎａｇｉｎｇＤｉｖｅｒｇｅｎｔＲｅｃｏｖｅｒｉｅｓ，Ｗａｓｈｉｎｇｔｏｎ，Ｄ．Ｃ．：ＩｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌＭｏｎｅｔａｒｙＦｕｎｄ，２０２１，ｐ．８．ＵｎｉｔｅｄＮａｔｉｏｎｓ，ＴｈｅＳｕｓｔａｉｎａｂｌｅＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔＧｏａｌｓＲｅｐｏｒｔ２０２１，ＮｅｗＹｏｒｋ：ＵｎｉｔｅｄＮａｔｉｏｎｓＰｕｂｌｉｃａｔｉｏｎｓ，２０２１，ｐ．２６．“ＧｌｏｂａｌＴｒａｄｅＵｐｄａｔｅ，”ＵＮＣＴＡＤ／ＤＩＴＣ／ＩＮＦ／２０２１／１，Ｆｅｂｒｕａｒｙ１０，２０２１；“ＩｎｖｅｓｔｍｅｎｔＴｒｅｎｄｓＭｏｎｉｔｏｒ，Ｎｏ．３８，”ＵＮＣＴＡＤ／ＤＩＡＥ／ＩＡ／ＩＮＦ／２０２１／１，Ｊａｎｕａｒｙ２４，２０２１．《货物贸易第一大国地位更巩固》，载《人民日报》，２０２１年１月１５日。《２０２０年中国对外投资增长３．３％》，载《人民日报》（海外版），２０２１年１月２３日。 全球经济、社会和政治等领域带来了巨大冲击和深刻影响。从一定意义上讲，新冠肺炎疫情是一柄“放大镜”。它不仅放大了积累已久的全球政治经济体系的弊端，也放大了全球公共产品严重赤字的负面效应。作为应对全球性问题和参与全球治理的中国方案，“一带一路”倡议是一个开放包容的合作平台，是各方共同打造的全球公共产品。①共建“一带一路”的成功实践足以说明中国在全球性危机面前拥有独特的应对之道。这说明，无论是讨论疫情的影响，还是分析“一带一路”建设的成就，全球公共产品视角都是不可忽视的。关于全球公共产品的认识，目前学界还存在较大分歧。一般来说，公共产品具有在消费或使用上的非竞争性和受益上的非排他性。以此来看，在无政府状态的国际社会，各国总体上处于自助状态，很难说存在纯粹的公共产品。但是，从实践来看，在不同的功能领域，很多机制、安排和行动倡议尤其是新的价值理念已经具有包容开放（非排他）、互利共赢（非零和）的公共产品属性。基于这一认识和疫情下国际发展与合作现状，本文试图回答的问题是：在国际社会对全球公共产品的需求上升时，全球公共产品的供给为何未因此得到相应增加？为此，本文试图探索当前全球面临的现实问题背后的全球公共产品赤字成因，并考察全球公共产品各构成要素之间的共存性和在逻辑上的融通性。在此基础上，以“一带一路”为切入点系统梳理中国应对全球公共产品赤字的努力，并进一步讨论中国未来参与全球公共产品供给的相关理论与实践问题。二 关于全球公共产品赤字的研究综述自公共产品被引入国际关系研究以来，这一概念已成为理解国际经济与政治发展的重要分析工具。②既有文献对全球公共产品的概念、供给方式和消费特征等进行了广泛讨论。然而，随着全球化的深入发展，全球公共产品供给方式及其赤字成因也发生了相应变化，既有文献对这一现象的解释力有待观察。供给赤字是长期困扰全球公共产品研究的理论与实践难题，主要表现有供给不足、供给失调、未充分利用和过度使·０３１· 全球公共产品赤字及中国应对实践ઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇ①②习近平：《开辟合作新起点谋求发展新动力———在“一带一路”国际合作高峰论坛圆桌峰会上的开幕辞》，载《人民日报》，２０１７年５月１６日。本文所谈论的公共产品并不局限于纯公共产品，而且包括俱乐部产品（ｃｌｕｂｇｏｏｄｓ）和共有池塘资源（ｃｏｍｍｏｎｐｏｏｌｒｅｓｏｕｒｃｅ）等诸多准公共产品。关于准公共产品的界定，参见ＪａｍｅｓＭ．Ｂｕｃｈａｎａｎ，“ＡｎＥｃｏｎｏｍｉｃＴｈｅｏｒｙｏｆＣｌｕｂｓ，”Ｅｃｏｎｏｍｉｃａ，Ｖｏｌ．３２，Ｎｏ．１２５，１９６５，ｐｐ．１－２。 ２０２１年第９期用等情况。①当前关于全球公共产品供给模式及其赤字成因的讨论存在两条路径：一条是从供给主体维度审视不同类型国家供给全球公共产品的动机和能力，另一条则是从功能属性维度分析不同类型全球公共产品供给赤字的具体成因。（一）供给主体视角下的全球公共产品赤字及其成因公共产品的固有属性决定了其无法通过市场来有效供给，因而在缺乏世界政府的现实背景下，现有理论对全球公共产品由哪一个或哪些国家来供给进行了讨论。②当前，关于全球公共产品供给主体的讨论主要有现实主义和制度主义两类观点。现实主义学派认为，全球公共产品是由占领导地位的大国（霸权国）单独提供的。查尔斯·金德尔伯格（ＣｈａｒｌｅｓＰ．Ｋｉｎｄｌｅｂｅｒｇｅｒ）和斯蒂芬·克拉斯纳（ＳｔｅｐｈｅｎＤ．Ｋｒａｓｎｅｒ）均指出，全球经济秩序稳定作为一种公共产品，其维护需要成本，而领导国有能力也有意愿承担这些成本。③在这个过程中，领导国承担了本该属于世界政府的部分职能。罗伯特·吉尔平（ＲｏｂｅｒｔＧｉｌｐｉｎ）将这一观点进一步发展为“霸权稳定论”。④在现实主义者看来，霸权国之所以愿意承担这些产品高昂的额外成本，一方面是基于理性的成本收益分析，即通过提供公共产品可在长期获得远超成本的收益；另一方面是基于对自身国际地位、声望或话语权的追求。制度主义学派并不否认霸权国在世界经济政治秩序中所发挥的重要作用。在其看来，即便霸权出现衰弱，已有的全球公共产品供给依旧能够通过制度性合作的方式得以维持。例如，罗伯特·基欧汉（ＲｏｂｅｒｔＯ．Ｋｅｏｈａｎｅ）认为在相互依赖且存在共同利益的情况下，制度通过降低交易成本和减少信息不对称来推动国家之间的合作。⑤克拉斯纳也指出，在国际合作中，国际行为体在特定议题上，可能根据一套既有的原·１３１·ઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇઇ①②③④⑤ＰｅｄｒｏＣｏｎｃｅｉçãｏ，“ＡｓｓｅｓｓｉｎｇｔｈｅＰｒｏｖｉｓｉｏｎＳｔａｔｕｓｏｆＧｌｏｂａｌＰｕｂｌｉｃＧｏｏｄｓ，”ｉｎＩｎｇｅＫａｕｌ，ｅｔａｌ．，ｅｄｓ．，ＰｒｏｖｉｄｉｎｇＧｌｏｂａｌＰｕｂｌｉｃＧｏｏｄｓ：ＭａｎａｇｉｎｇＧｌｏｂａｌｉｚａｔｉｏｎ，ＮｅｗＹｏｒｋ：ＯｘｆｏｒｄＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙＰｒｅｓｓ，２００３，ｐｐ．１５２－１７９．本文的讨论主要围绕供给全球公共产品的国家行为体。尽管公共产品可以通过其他行为体，如国际机构、非政府组织甚至跨国公司来供给，但是国家依然在供给中扮演根本性的角色。参见ＭａｎｃｕｒＯｌｓｏｎ，ＴｈｅＬｏｇｉｃｏｆＣｏｌｌｅｃｔｉｖｅＡｃｔｉｏｎ：ＰｕｂｌｉｃＧｏｏｄｓａｎｄｔｈｅＴｈｅｏｒｙｏｆＧｒｏｕｐｓ，Ｃａｍｂｒｉｄｇｅ：ＨａｒｖａｒｄＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙＰｒｅｓｓ，２００２；ＢｒｕｃｅＭ．ＲｕｓｓｅｔｔａｎｄＪｏｈｎＤ．Ｓｕｌｌｉｖａｎ，“ＣｏｌｌｅｃｔｉｖｅＧｏｏｄｓａｎｄＩｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌＯｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎ，”ＩｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌＯｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎ，Ｖｏｌ．２５，Ｎｏ．４，１９７１，ｐ．８４７。ＣｈａｒｌｅｓＰ．Ｋｉｎｄｌｅｂｅｒｇｅｒ，ＴｈｅＷｏｒｌｄｉｎＤｅｐｒｅｓｓｉｏｎ，１９２９－１９３９，ＢｅｒｋｅｌｅｙａｎｄＬｏｓＡｎｇｅｌｅｓ：ＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙｏｆＣａｌｉｆｏｒｎｉａＰｒｅｓｓ，１９８６；ＳｔｅｐｈｅｎＤ．Ｋｒａｓｎｅｒ，“ＳｔａｔｅＰｏｗｅｒａｎｄｔｈｅＳｔｒｕｃｔｕｒｅｏｆＩｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌＴｒａｄｅ，”ＷｏｒｌｄＰｏｌｉ⁃ｔｉｃｓ，Ｖｏｌ．２８，Ｎｏ．３，１９７６，ｐｐ．３１７－３４７．ＲｏｂｅｒｔＧｉｌｐｉｎ，ＴｈｅＰｏｌｉｔｉｃａｌＥｃｏｎｏｍｙｏｆＩｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌＲｅｌａｔｉｏｎｓ，Ｐｒｉｎｃｅｔｏｎ：ＰｒｉｎｃｅｔｏｎＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙＰｒｅｓｓ，１９８７，ｐｐ．７２－８０．ＲｏｂｅｒｔＯ．Ｋｅｏｈａｎｅ，ＡｆｔｅｒＨｅｇｅｍｏｎｙ：ＣｏｏｐｅｒａｔｉｏｎａｎｄＤｉｓｃｏｒｄｉｎｔｈｅＷｏｒｌｄＰｏｌｉｔｉｃａｌＥｃｏｎｏｍｙ，Ｐｒｉｎｃｅｔｏｎ：ＰｒｉｎｃｅｔｏｎＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙＰｒｅｓｓ，１９８４，ｐｐ．７－９． 则、规范、规则和决策程序来达成一致。①然而现实主义与制度主义观点之间并非泾渭分明。作为霸权稳定论的代表，克拉斯纳对制度功效的肯定性描述说明了霸权和国际机制在供给全球公共产