非洲的主要权力竞争

预防行动中心2021 年 5 月 5 日关于管理全球疾病的讨论文件系列非洲的主要权力竞争米歇尔 D. 加文 预防行动中心2021 年 5 月 5 日关于管理全球疾病的讨论文件系列非洲的主要权力竞争米歇尔 D. 加文 对外关系委员会 (CFR) 是一个独立的无党派成员组织、智囊团和出版商，致力于为其成员、政府官员、企业高管、记者、教育工作者和学生、公民和宗教领袖以及其他感兴趣的公民，以帮助他们更好地了解世界以及美国和其他国家面临的外交政策选择。 CFR 成立于 1921 年，通过保持成员多元化来履行其使命，包括促进下一代外交政策领导人兴趣和发展专业知识的特殊计划；在其纽约总部和华盛顿特区和其他城市召开会议，高级政府官员、国会议员、全球领导人和杰出思想家与 CFR 成员一起讨论和辩论重大国际问题；支持促进独立研究的研究计划，使 CFR 学者能够撰写文章、报告和书籍，并举办圆桌会议，分析外交政策问题并提出具体的政策建议；出版国际事务和美国外交政策的杰出期刊 Foreign Afairs；赞助独立工作组，就最重要的外交政策主题制作报告，其中包括调查结果和政策建议；并在其网站 CFR.org 上提供有关世界事件和美国外交政策的最新信息和分析。外交关系委员会在政策问题上不采取任何机构立场，也与美国政府没有任何联系。在其出版物和网站上表达的所有观点均由作者或作者全权负责。有关 CFR 或本文的更多信息，请写信至 58 East 68th Street, New York, NY 10065 的对外关系委员会，或致电 212.434.9888 联系通讯部。访问 CFR 的网站 CFR.org。版权所有 © 2021 外交关系委员会®, Inc. 保留所有权利。不得以超出美国版权法第 107 条和第 108 条（USC 第 17 条第 107 条和第 108 条）以及评论者为公共媒体的摘录允许的任何形式复制本文的全部或部分内容。获得外交关系委员会的明确书面许可。本讨论文件由纽约卡内基公司提供资助。发表的声明和表达的观点完全由作者负责。 内容三内容1 简介4大国在非洲的参与和利益15个主要摩擦源18 竞争引发冲突的可能性20个对华合作领域对美国的 23 条建议29 附录31 尾注38致谢39关于作者 介绍1介绍争夺对非洲大陆的影响力是不可否认的地缘政治现实。唐纳德特朗普政府强调在非洲大陆对抗中国和俄罗斯引起了人们对冷战时代不受欢迎的回声的担忧，当时美国经常将非洲国家视为棋子或奖品而不是伙伴。但是，希望避免过去的错误并不能否定应对其他大国非洲议程的动机和后果的必要性。乔·拜登政府和所有大国都面临着同样的事实：到 2050 年，世界人口的四分之一将是非洲人，而非洲大陆年轻且不断增长的劳动力——届时将成为世界上最大的劳动力——将形成鲜明对比到其他地区的老龄化人口。人力资本将越来越成为非洲全球形象的最重要特征，尽管非洲的自然资源，包括对人类技术驱动的未来至关重要的钴和其他稀土金属，也将保持相关性。任何旨在在未来几十年影响全球事务的实体都无法承担被动的非洲战略。这些事实不一定会导致《经济学人》所说的“对非洲的新争夺”。1当该地区 54 个国家中的大多数在全球论坛上团结起来时，他们谈到了非洲大陆更深入地融入全球经济、非洲人口转型的前景和危险，以及非洲的发言权和投票权。在国际关系规范和期待转变的时刻，各国在展望未来时看到了深化对非关系的智慧。但这种互动的性质千差万别，主要大国非洲议程背后的动机和雄心也是如此。 2非洲的主要权力竞争尽管大国竞争是现实，但让它在决策中发挥过大的作用将是一个错误。由于涉及众多利益，简单地将竞争对手拒之门外不会带来政策成功或影响，而优先考虑这种方法的政策是对非洲利益的根本误解。非洲国家不是在寻找一个保护者或保护者，而是寻找尽可能广泛的合作伙伴，以便它们可以在任何特定情况下选择最好的方案来实现它们所寻求的安全和繁荣。任何强硬的谈话都不会改变这一点，如果不将非洲的愿望和利益与美国的愿望和利益相匹配，任何伙伴关系都不可能带来持久的利益。大国竞争不容忽视，但也不应主导拜登政府对美非关系的愿景。承认非洲政府和社会将与各种伙伴互动以实现其目标，美国应该对其他重要外部行为者所采用的利益、战略和方法有清醒的认识，以便确定摩擦和冲突的领域。避免不必要的紧张。最棘手的问题将带来对美国投射力量和保护海上航道的能力的挑战，以及对网络安全和人权等领域的全球规范和标准的挑战。了解美国究竟想要避免什么——以及为什么——将减轻将与非洲大陆不可避免甚至健康的全球互动视为威胁的趋势。它还可以揭示在可能和需要时深化与其他外部力量合作的机会。作为该过程的一部分，美国需要打破其警告与其他大国合作的潜在陷阱的习惯，而没有提供有效的替代方案来满足这些大国所解决的需求。这不是逐底竞争的提议。美国不应仅仅因为担心别人会这样做而寻求满足政府寻求武器和监视技术来镇压本国人民的需求。但美国也应该认识到，其他寻求财政支持以建设关键基础设施或满足其人民能源需求的国家正在追求合法的国家利益。对“共同价值观”的抽象诉求或对其合作伙伴邪恶意图的模糊警告都不是重点。相反，美国的政策应该由对其在非洲的和平与安全、繁荣与发展以及机构和规范方面的目标的有远见的理解来决定。当非洲国家能够提供自己的安全和地址时，美国就会受益 介绍3来自其境内的跨国威胁；当非洲经济增长为非洲公民以及与他们进行贸易、投资和共同创造的海外人士提供机会时；非洲是一个受规则管辖的地区，支持对普遍权利和法治的尊重；当非洲投资并积极参与缓解全球危机的国际机构时。为帮助实现这一愿景，美国应利用使其成为非洲国家令人信服的合作伙伴的因素，与志同道合的伙伴进行更密切的战略合作，在其未来全球治理愿景中为非洲议程创造更多空间，并努力建立持久的亲和力。 4非洲的主要权力竞争主要大国在非洲的参与和利益尽管许多国家在非洲大陆追求各种利益和伙伴关系，但在大国中，美国和中国是迄今为止最具影响力和最常被理解为竞争对手的国家。非洲晴雨表数据表明，非洲民众认为中国和美国的影响力大致相当，其他大国远远落后。2然而，了解该地区的其他参与者——印度、日本、俄罗斯、欧洲，以及越来越多的土耳其和波斯湾的阿拉伯国家——对于美国在非洲大陆与中国巨头竞争的任何成功尝试都至关重要。美国美国在非洲拥有广泛的安全、经济和政治利益，尽管它在追求这些利益方面只取得了零星的成功。在安全方面，美国与非洲伙伴合作，遏制和打击整个非洲大陆的暴力极端主义组织，从非洲之角的青年党到尼日利亚的博科圣地，再到自称为伊斯兰国和基地组织的附属机构。整个萨赫勒地区。尽管特朗普政府谈论减少军事人员，这激起了国会的强烈反对，但美国国防部 (DOD) 在非洲仍有 6 到 7000 名军事人员。3美国在非洲大陆只有一个永久性军事基地，即吉布提的莱蒙尼尔营地（美国在也门和非洲大陆的军事活动中心），但在整个非洲拥有许多不同程度永久性的较小前哨，从肯尼亚的曼达湾到尼日尔的阿加德兹。事实上，自从联合国 大国在非洲的参与和利益5各国于 2007 年成立了非洲司令部 (AFRICOM)，美国政策的批评者谴责美国非洲政策日益军事化，指出反恐努力的扩散以及国防部的资源往往使政府其他部门可用的资源相形见绌。但并非所有美国在非洲大陆的安全活动都集中在打击恐怖主义威胁上。为了追求稳定，美国长期以来一直是世界上对联合国维和行动最慷慨的捐助者，其中大部分部署在非洲大陆。几十年来，美国一直与非洲军队一起训练、装备和演习，努力提高专业水平和能力，并发展持久的关系。4美国对开放海上航道及其促进的全球贸易的承诺使美国海军继续投资于打击海盗和确保非洲大陆各地的海洋自由。自比尔·克林顿 (Bill Clinton) 政府以来，美国还强调贸易、投资以及非洲不断壮大的中产阶级所固有的机会。 2000 年的《非洲增长与机会法案》（AGOA）——为非洲商品提供了进入美国市场的机会——最初导致贸易量有所增加，但由于这些改善停滞不前，具体的进展充其量只是断断续续地开始。部分由于能源市场的变化和非洲增长放缓，美国对非洲的贸易和投资在过去十年中大幅下降，目前占美国全球贸易的不到 1.5%，不到 1%美国外国直接投资。5特朗普政府的“繁荣非洲”倡议旨在通过更好地协调美国来解决这一政策缺陷并支持美国在非洲的业务。 6非洲的主要权力竞争政府的努力，在立法的支持下，成立了发展金融公司 (DFC) 并将限额提高了一倍美国政府支持的全球投资从 290 亿美元到 600 亿美元不等。6 尽管 Prosper Africa 的目标值得称赞，但该倡议取得成果的时间有限。与此同时，随着 AGOA 即将于 2025 年到期，特朗普政府专注于与肯尼亚谈判双边自由贸易协定 (FTA)，希望它成为其他国家的榜样。美国政府是否有足够的空间与大多数非洲国家谈判个别自由贸易协定，以及非洲大陆自由贸易区对这种方法的影响尚不清楚。鉴于不断变化的非洲环境，拜登政府将不得不为非洲大陆制定一种与以往截然不同的经济方法。美国长期以来一直是非洲大陆最重要的发展伙伴之一，每年向非洲国家提供超过 70 亿美元的援助。7大部分资金（大约 70%）用于卫生优先事项，特别是抗击艾滋病毒/艾滋病，但援助组合非常广泛，包括教育、自然资源管理、农业和加强治理方面的工作。美国还是世界银行和在非洲开展重要工作的各种联合国机构（包括负责人道主义救济的机构）的世界最大捐助国。美国的目标是发展能够共同推进其首选全球规范并解决全球威胁负担的合作伙伴，这些威胁从大流行病到气候变化，再到人口、武器、麻醉品和野生动物的非法贩运。这意味着既要增强非洲的能力，又要加强非洲对美国全球议程的支持。长期以来，美国一直假定非洲在一定程度上支持自二战结束以来主导国际关系的基于规则的国际架构，并在该框架内寻求非洲支持从核不扩散到人权的政策优先事项。保护措施。美国为加强整个非洲大陆的民主治理和法治提供资金，支持从独立媒体培训到非洲财政部反洗钱部门的一切活动。在某些情况下，当非洲对全球规范的看法与美国的看法不一致时，华盛顿试图对非洲国家施加压力，对个人和实体实施有针对性的制裁。与世界其他地区一样，美国在非洲大陆的政策优先事项有时会相互冲突，例如 大国在非洲的参与和利益7反恐伙伴被指控侵犯人权。不一致的地方比比皆是。尽管进行了所有这些活动，拜登政府仍在继承有关美国在非洲的叙述，这些叙述侧重于承诺减弱、对中国的嫉妒痴迷和非受迫性错误，例如特朗普广泛报道的对非洲国家的贬低特征、旅行禁令和提议禁止来自美国的非洲人，包括被美国大学录取的学生。8年复一年，特朗普政府的预算要求提议大幅削减双边以及通过联合国和其他多边机构的外国援助，这可能对非洲的影响比任何其他地区都大。只有两党国会对美国在非洲健康、促进民主和安全援助方面的政策的支持才使这些标志性承诺免于砧板。特朗普政府拒绝跟进 2014 年美国-非洲领导人峰会，这是此类活动的第一次。与此同时，埃塞俄比亚和苏丹混乱的外交使对这些历史性过渡的支持搁置一边，转而支持美国希望加强对埃及和以色列的支持。美国在西撒哈拉问题上的立场对许多非洲国家来说是一个重要问题，它与最后一刻的中东外交随意地联系在一起。对迄今为止主要处理非洲案件的国际刑事法院的攻击，混淆了美国关于支持问责制和人权的信息。9拜登政府将在一定程度上受益于过去四年政策的改变。但在确认美国对非洲伙伴关系和非洲民主的承诺同时应对重大经济危机方面，它将面临挑战，它将不得不依靠灵巧的外交而不是大量的新支出。中国中国在非洲经济参与的广度和深度怎么强调都不为过，但中国在该地区的政治和军事参与程度各不相同。中国远非非洲舞台上的新兴角色，多年来一直是许多非洲国家卓越且不可或缺的基础设施和融资合作伙伴。自 2000 年以来，早在 2013 年“一带一路”倡议正式启动之前，中国就举办了中非合作定期论坛（FOCAC），这是一种更加正式和规范化的方式 8非洲的主要权力竞争比美国所追求的更高级别的伙伴关系。但即使在建立这个推动其非洲战略的正式渠道之前，中国共产党与某些强大的非洲政党，如津巴布韦执