2021 年 3 月华为遇见历史大国与电信风险，1840-2021RUSH DOSHI 和 KEVIN MCGUINESS安全、战略和秩序 布鲁金斯学会的外交政策 |页1华为遇见历史大国和电信风险，1840-2021RUSH DOSHI 和 KEVIN MCGUINESS执行摘要2018 年底，美国担心加拿大是否会欢迎华为进入其电信网络，加拿大总理贾斯汀·特鲁多 (Justin Trudeau) 发表了一系列声明，捕捉了世界大部分地区的传统智慧。 “这不应该是一个政治决定，”他当时宣称，加拿大不会“让政治陷入关于华为在其网络中角色的决定”。1认为可以从电信问题中去除强权政治的想法不仅是乐观的，而且与电信的历史格格不入。这份报告探讨了这段历史，并展示了电力和电信几乎总是密切相关的。当国家忽视这些联系并对其自身网络的安全漠不关心时，结果是不利的，有时甚至是灾难性的。本报告考察了电信领域大国竞争的几个主要案例，这些案例可以追溯到 1840 年代最早出现的电气电信。这些案例表明，决策者今天面临的许多问题与过去非常相似。虽然目前关于网络安全和 5G 基础设施的辩论可能让人感到新鲜，但它实际上呼应了可追溯到大约 150 年前电信诞生之初的被遗忘的争议。此外，当今电信竞争中许多熟悉的要素——例如使用标准制定机构、国家补贴、电缆窃听、信息战、发展中国家市场和加密以获取优势——是在一个多世纪以前发展起来的。当前辩论的重要教训。下面提供了这些关键经验教训的列表：1.对全球电信网络的控制是一种政治权力。5G 网络有望成为将无数设备和传感器连接在一起的更智能、互联经济的基础。渴望在全球范围内建立这些网络的中国已经补贴了其 5G 冠军公司和项目 华为遇见历史：大国与电信风险，1840-2021布鲁金斯学会的外交政策 |页2作为“数字丝绸之路”倡议的一部分。这种努力类似于英国在电报诞生之初对网络主导地位的追求。六十年来，英国通过稳步增加其他国家对其网络的依赖建立了自己的优势——甚至放弃费用和经济利益来吸引他们通过英国铺设电缆——同时也减少了英国对外国网络的依赖。它最终控制了世界一半以上的电缆流量、最大的无线电网络和最大的电缆船队。英国的“信息霸权”使其在第一次世界大战中几乎切断了德国与全球所有电信业务的联系，并迫使柏林将流量路由到易受英国监控的英国所有线路上，后来证明这对德国在冲突中的失败起到了决定性作用。2.长期的和平与繁荣通常会导致对电信风险的自满。在过去的 30 年里，冷战后的和平和经济全球化恰逢电信的快速发展，这导致各国将革命性的商业利益置于政治和安全风险之上，甚至包括网络的外国所有权或运营。类似的发展发生在 1840 年代电信兴起之时，这也恰逢相对和平和全球化一直持续到第一次世界大战的时期。技术掩盖了与依赖外国网络或公司有关的问题。英国通过在全球网络中建立并利用无懈可击的节点地位而受益于其他国家的自满，而大多数其他大国都依赖于其网络。3.当各国对其电信安全自满时，结果可能是灾难性的，并会重塑世界政治。数十年来，德国对其依赖英国电信线路的自满意味着当柏林意识到这种依赖的风险时，改变它已经为时已晚。第一次世界大战爆发时，英国切断了德国的所有电缆，并强迫柏林将流量路由到英国网络，尽管存在被拦截的风险，这导致了“齐默尔曼电报”的发现，这有助于将美国带入战争。同样，俄罗斯在第一次世界大战中对无线电传输的无纪律允许德国人拦截通信，实时“看到”俄罗斯军队的动向，并在坦能堡战役中给他们带来决定性的失败。然后，在第二次世界大战中，纳粹对其密码的过度自信导致对其更新的努力微乎其微，这使英国得以破解密码并获得据信已将战争缩短了两到四年的情报。考虑到信息的力量，即使是偶尔出现的不遵守纪律或自满的信号也会改变历史。4.新技术总是会导致拦截它的新努力。早在美西战争期间，海底电缆的出现就促使人们努力切断和挖掘这些线路；无线电传输促使竞争对手努力捕获网络节点并拦截传输；用于加密的复杂密码的出现催生了工业规模的破解工作。在每个时代，一些人都认为通信的新飞跃可能不如之前的那么脆弱。然而，每一次，创新和开发的循环都在继续。5.电信网络从来都不是政治中立的，尤其是在紧张时期。2019 年，华为高管做出“无后门、无间谍”承诺，并承诺他们的公司将保持在政治之外，中国政府承诺遵守这一承诺。但即使在一个多世纪以前， 华为遇见历史：大国与电信风险，1840-2021布鲁金斯学会的外交政策 |页3电信公司及其东道国政府公开做出了类似的承诺，但私下违背了这些承诺，并在和平时期和战时共同努力。例如，英国在海底电缆中的主导地位导致法国、德国和美国人主张保持线路中立，即使在战争中也是如此。英国公司公开宣布中立，但实际上服从英国的政治利益，特别是在紧张局势的时候，并在战争期间完全放弃中立。中断或拦截竞争对手的信息流所产生的力量通常太诱人了，即使是真诚的中立主张也无法忍受。6.一旦认识到依赖竞争对手或对手公司的脆弱性，各国通常会寻求自己的电信冠军。美国目前缺乏一家主要的 5G 基站制造商，这引发了关于是否应该投资自己的公司或依赖联盟公司的争论。它还引发了关于华为本身在多大程度上是事实上的国家冠军的分歧。这些争论有一些先例。 20 世纪初，许多依赖其他国家的电信设备或网络的国家开始建立自己的系统。例如，德国推动两家在无线电领域相互竞争的德国公司——Siemens & Halske 和 AEG——联合起来，以建立德国替代英国在无线电领域的主导地位。许多其他主要州支持的公司虽然表面上是私有的，但与支持它们的州交织在一起。7.电信标准的斗争可以决定哪些国家将行使网络权力，这通常需要招募盟友和合作伙伴。技术成为主导标准的国家可以对其他国家施加影响。目前关于信息通信技术标准的较量，在这方面类似于英德无线电网络的较量。英国通过其支持的马可尼公司在无线电领域占据主导地位，以至于所有其他大国都不得不通过英国的无线网络传递信息，而该网络拒绝与任何其他无线电台互动。德国最终在一个禁止这种“非相互交流”政策的标准制定机构取得了成功，该机构在包括美国和法国在内的其他大国的帮助下打破了这种主导地位——这证明了当今自由国家可以如何使用类似的联盟方法如果它们一起工作，则制定或保持有利的信息和通信技术 (ICT) 标准。8.随着通信变得更容易被拦截，各国转向加密，但由于确定的对手或用户错误，加密通常会受到限制。一些人认为，现代加密可以缓解对华为在网络中的角色或连接到互联网的设备的普遍脆弱性的担忧。这类争论由来已久。在一个世纪前电信刚刚兴起时，控制网络节点的其他人可能会阅读电报消息，或者无线电可能会被被动监听设备拦截，这导致了重大的加密进步，偶尔会导致过度自信。德国的复杂转子密码机被认为是牢不可破的，但用户错误和英国工业规模的努力使英国能够破解德国密码。德国设备和密码的低成本更新本可以结束英国的优势，但柏林对其加密的过度自信阻止了这些改动，从而产生了重塑战争进程的截获情报。端到端加密比之前在加密方面的努力要先进得多，但历史表明，一些谦虚是必要的。 华为遇见历史：大国与电信风险，1840-2021布鲁金斯学会的外交政策 |页49. 许多州都低估了对手为破坏其网络而做出的非凡努力的程度。在关于现代电信的辩论中，值得注意的是，优先考虑便利或商业并因此采取安全捷径的国家，往往对坚定的对手为破坏其网络所做的努力感到不快。在第一次世界大战中，德国对英国切断德国用于访问外部世界的所有电缆的速度和无情感到惊讶；同样，俄罗斯指挥官对他们的无线电纪律导致坦能堡的灾难性失败感到惊讶。在第二次世界大战中，德国没想到英国人会建立一个高度集中的、工业规模的密码破解行动，可以利用德国的通信错误——无论多么微不足道或短暂——来破解德国密码。在冷战期间，苏联人从未对他们认为在美国无法访问的内部水下电话线进行加密，但华盛顿仍然找到了窃听它的方法——获得了宝贵的情报来源。10.网络安全不仅与拦截有关，还与拒绝有关。关于华为在网络中的角色的一些争论强调了数据安全问题，但可以从更多地考虑网络拒绝中受益，这是大国电信竞争的重要组成部分。电报的曙光见证了大国试图切断电缆并拒绝通信，最终导致英国史无前例且精心策划的行动切断了世界各地可以将德国与外界连接起来的所有电缆。有时，一个国家在实施网络拒绝策略时可能会伤害自己，但如果它认为对对手的伤害更大，它就会继续前进。 华为遇见历史：大国与电信风险，1840-2021布鲁金斯学会的外交政策 |页5大国与电信“大型帝国不遗余力地加速信息流动，”一位电信史指出。 “罗马人修路，波斯人和蒙古人建立马匹中继站，英国人资助邮船。”2 但是，即使国家渴望信息，直到现代电报出现之前，信息的流动仍然有限。信息流的电气化创造了现代电信，随之而来的是熟悉的大国竞争模式。从 1840 年到第一次世界大战，现代电信的最初几十年与当下有着共同的重要特征。那个时期，就像当前的后冷战时代一样，是相对大国和平之一，使主要国家对电信网络的政治和安全问题“不那么敏感”。3 随着 19 世纪大国建立国内和国际网络，许多国家最初满足于让工业负责，无视私营公司的国籍，并淡化对手控制电信网络的风险。电信革命性变革的好处——当时有些人称之为“时间和空间的湮灭”4- 是如此明显和压倒性的，以至于“电缆的所有权被视为一个小问题。”5一位历史学家在观察中指出，在那个时期，电报更多地是关于商业而不是政治。 很容易应用于某些随着大国紧张局势加剧，世界各国觉醒，发现一些国家——即英国——很好地管理了长期和平，并通过他们的私人公司，获得了对国际通讯。关于现代信息技术及其最新化身：5G 的最初兴奋。6相对大国自满的时期不会持续下去。 1879 年的秘鲁和 1898 年的美国等国家率先切断了竞争对手的电信网络。随着大国紧张局势加剧，世界各国觉醒，发现一些——即英国——很好地管理了长期的和平，并通过他们的私人公司，获得了对国际通信的控制权。由于越来越担心对英国海底电缆网络的依赖，法国和德国等国家大力补贴本国网络的发展，这与中国自己对阿里巴巴、百度、腾讯和华为等信息技术巨头的补贴和保护并无太大不同。正如历史学家海蒂·托雷克 (Heidi Tworek) 所记录的那样，英国的竞争对手也对下一代电信技术——“无线电报”，更广为人知的是无线电——投入了大量赌注，希望能减少对英国海底电报电缆的依赖。7 虽然英国在这一领域处于领先地位，但德国拒绝依赖英国的网络。它建立了自己的网络，由国家支持的冠军进军世界上联系较少的地区——拉丁美洲、非洲、亚洲——在今天这可能反映了中国科技公司向发展中国家的扩张以及北京为奠定基础的决心。 5G 网络。在此期间，当今有时被忽视的大国电信竞争的许多要素往往被那个时代的国家所重视。德国对英国在无线电网络中的主导地位感到沮丧，使用一个标准制定机构来打破英国的主导地位——这一策略表明这些机构在那个时代并不比现在更重要。随着电信的发展 华为遇见历史：大国与电信风险，1840-2021布鲁金斯学会的外交政策 |页6无线并且变得更容易被拦截，大国相信加密——有时在假设“密码”——加密或解密消息的详细步骤——会解决问题的前提下，放弃对其网络的纪律操作，这一信念几乎总是被证明由于用户错误而出错。这种观点与现代关于电信网络普遍不安全的假设有着惊人的相似之处，以及一些人在关于华为的辩论中所表达的信念，即加密将在很大程度上消除中国进入电信网络的风险。当大国和平结束、战争爆发时，电信的政治重要性——在和平时期并不总是很明显——突然显现出来。德国在第一次世界大战中拦截俄罗斯传输的成功在坦能堡战役中取得了如此彻底的胜利，以至于改变了战争的进程并帮助俄罗斯加速退出冲突。英国在第一次世界大战中对海底电缆的统治是如此彻底，以至于它切断了德国与全球电信系统的联系，通过自己的网络路由德国电缆流量，并最终发现了齐默尔曼电报，这有助于将美国卷入冲突。在第二次世界大战中，英国通过破解被认为牢不可破的德国加密技术获得了另一项情报成功，从而产生了无与伦比的情报，英国官方历史认为这缩短了欧洲战争的时间。这些案例