走向净零排放：减少工业排放的实际政策（英）

迈向净零：减少工业排放的实用政策2格拉坦研究所 2021格拉顿研究所支持创始成员捐赠支持者迈尔基金会澳大利亚国民银行苏珊麦金农基金会 附属合作伙伴Ecstra 基金会起源能源基金会苏珊麦金农基金会高级关联公司Cuffe 家庭基金会 MaddocksMedibank Private The Myer Foundation Scanlon Foundation Trawalla Foundation Wesfarmers Westpac关联公司艾伦·阿瑟斯特卡波内罗格兰特科尔斯麦肯锡公司银链乌比斯Grattan Institute 报告第 2021-10 号，2021 年 8 月本报告由 Tony Wood、Alison Reeve 和 James Ha 撰写。我们要感谢 Susan McKinnon 基金会对这个项目的慷慨和及时的支持。我们要感谢 Grattan Institute 的能源和气候变化计划参考小组成员的有益评论，以及众多政府和行业参与者和官员的投入。本报告中的观点是作者的观点，并不一定代表 Grattan Institute 的创始成员、附属机构、个别董事会成员、参考小组成员或审阅者的观点。作者对任何错误或遗漏负责。Grattan Institute 是一家专注于澳大利亚公共政策的独立智库。我们的工作独立、务实、严谨。我们旨在通过与决策者和更广泛的社区接触来改进政策。我们承认并庆祝我们在传统土地上遇到和工作的原住民，他们的文化是人类历史上最古老的文化之一。有关 Grattan 课程的信息，或加入我们的邮件列表，请访问：http://www.grattan.edu.au。您可以在这里捐款以支持未来的 Grattan 报告：www.grattan.edu.au/donate。本报告可引用为：Wood, T.、Reeve, A. 和 Ha, J. (2021)。迈向净零：减少工业排放的实用政策。格拉顿研究所。ISBN：978-0-6450879-8-7Grattan Institute 发布或以其他方式创建的所有材料均根据知识共享署名-非商业性使用-相同方式共享 3.0 未移植许可进行许可。 迈向净零：减少工业排放的实用政策3格拉坦研究所 2021概述世界各国政府正在转向“净零”，以限制气候变化的影响。澳大利亚所有州和领地各国政府的目标是最迟到 2050 年实现净零碳排放，总理表示，国家目标是净零，最好是到 2050 年。然而，澳大利亚并未走上实现这一目标的轨道。以经济有效的方式减少排放的最佳方法是引入单一的、经济范围内的排放价格，并结合对技术开发的明确支持。但政治现实是碳定价遥不可及，至少目前是这样。因此，澳大利亚应该推行针对特定行业的政策。澳大利亚政府现在可以而且应该采取行动，为实现净零目标创造动力。这份报告是一系列关于净零，建议为工业部门制定政策，该部门在 2020 年占澳大利亚排放量的 31%。工业的年排放量从 2005 年的 1.3 亿吨增加到 2019 年的 1.62 亿吨，其中大部分是由于天然气和煤炭出口的扩大。联邦政府预计到 2030 年，排放量将徘徊在这个水平附近。目前的政策几乎没有对排放量施加下行压力，也不鼓励开发新的低排放或零排放的工业能力。实现净零工业部门只有两条路径：由强有力的政策支持驱动的脱碳，或去工业化。选择应该是明确的。澳大利亚有数以千计的工业设施，排放物来自数以千计的来源。每个子行业都有不同的减排选择。现在可以使用一些技术。其他公司在商业化之前需要政府和行业的进一步投资，这意味着一些公司的选择较少快速实现阶梯式减排。许多设施生产用于出口的化石燃料，它们的未来受到其他国家气候变化政策的影响比我们自己的影响更大。净零也是一个机会。随着其他国家脱碳，一些子行业（如矿产和金属）的需求将增加。如果澳大利亚能够在不增加排放的情况下发展这些部门，我们将在净零世界中繁荣。从现在开始，每一个更新、翻新或重建工业资产的决定都可能会锁定未来几十年的排放量。做出正确的决定对于实现净零至关重要。通过使用我们已有的选项取得进展为我们赢得了宝贵的时间，并且是防止新技术商业化延迟的保险单。现有政策——联邦层面的保障机制、州层面的节能计划–应该修改和扩展以实现这些直接收益。净零所需的工业转型规模将需要以新的方式思考和分担行业之间的金融和技术风险。澳大利亚需要公共和私人资金的组合，而不仅仅是短期赠款计划、一次性示范项目和项目融资。联邦政府现在应该建立一个工业转型未来基金，为政府在风险分担方面的作用提供长期的确定性，并降低将排放锁定到 2040 年代和 2050 年代的风险。最后，鉴于所需变革的规模和速度，州政府应支持特定地点的催化组织，与行业和政府合作，确定并帮助解决协调问题以及基础设施和能源供应瓶颈。 迈向净零：减少工业排放的实用政策4格拉坦研究所 2021建议1.确保减少大型工业设施排放的激励措施推动系统性变革•修订保障机制，以便所有设施使用相同的方法来建立其基线。•调整保障机制，允许低于基线的信贷，电力部门除外。•修订保障机制，使基线继续反映实际排放量。•允许第三方购买低于基准的信用，政府发挥承销作用。•随着时间的推移，将保障机制的基线更改为有助于实现澳大利亚排放目标的轨迹。不豁免任何设施。•为远低于行业平均水平的新保障机制设施建立单独的排放强度基准；并确保它们随着行业平均水平的提高而保持在较低水平。•删除保障机制中允许设施避免违反基线后果的行政规定。2.协助中小型工业设施降低能耗和排放•继续调整现有的四项州能效义务。•负有能效义务的州政府应确保这些计划鼓励更多地吸收排放中小型工业设施的减少机会。如果采用缓慢，政府可以在计划目标之外购买在工业部门创建的证书。•没有能源效率义务的国家应制定政策以减少小型工业设施的排放。这可能包括采用其他国家的能源效率义务，同时保持创新的授权。•鼓励使用即时资产注销，用更新的、排放量更低的版本替换旧的工业设备。3.2030年代和2040年代大规模产业转型的基石•设立产业转型未来基金，筹集政府资金，弥补转型产业投资的风险缺口。•制定政策以确保为低排放和零排放行业的投资获得融资。这可能包括公私投资基金。•支持特定产业领域的催化剂组织，发现并帮助解决新清洁产业的协调问题和基础设施和能源供应瓶颈。 迈向净零：减少工业排放的实用政策5格拉坦研究所 2021目录概述....................................................................................................................31现在正是采取实际气候行动的时候。 . . . . . . . . . .. 62我们今天在工业领域所处的位置。 . . . . . . . . . .. 113政府应该如何处理大型设施。 . . . . . .. 224政府应该如何处理小型设施。 . . . . . .. 315政府应该做些什么来支持长期变革.. 366对其他部门的影响。 . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 45一种保障基线调整工作实例。 . . . . . . .. 46乙产业转型未来基金情景。 . . . . . . .. 47C工业排放（详细分类）。 . . . . . . . . . . .. 48 迈向净零：减少工业排放的实用政策6格拉坦研究所 20211 是时候采取实际的气候行动了十多年来，澳大利亚在气候变化方面的政策存在不确定性。尽管国际雄心和越来越紧迫的行动呼吁，澳大利亚主要政党之间和内部的政治分歧阻碍了进展。尽管如此，国际和国内政治压力的汇聚为气候变化政策的进展创造了机会之窗。政治现实意味着在可预见的未来，最好的政策——单一的、经济范围内的排放价格——是遥不可及的。因此，最务实的方法是结合以部门为基础的、技术驱动的政策，这些政策将为日后实现更大的雄心壮志创造动力。2021 年下半年，Grattan Institute 将发布一系列五份报告，确定关键部门的实际减排方案。第一份关于交通排放的报告于 7 月发布。1 本报告（该系列的第二份）重点关注工业部门的排放。1.1国际国内减排压力越来越大在过去的 12 个月中，国际社会已转向更大的气候目标（图 1.1）。美国已重新加入《巴黎协定》，并承诺到 2050 年将排放量减少到净零。已经做出这一承诺的欧盟正在考虑对来自气候欠佳的国家的进口征收碳成本（相当于其自己的排放交易计划中的成本）政策。2 澳大利亚的许多最大的贸易伙伴都有图 1.1：国际社会现在认真对待实现净零排放净零承诺的国家数量 504030201002015201620172018201920202021-Q1净零承诺覆盖的全球排放份额 100%80%60%40%20%0%2015201620172018201920202021-Q1资料来源：国际能源署（2021 年，第 33 页）。1. 伍德等人 (2021b)。 2. 泰勒 (2021)。在政策文件中建议的姻亲 迈向净零：减少工业排放的实用政策7格拉坦研究所 2021现在设定净零目标，包括中国、日本和韩国。澳大利亚所有州和领地都制定了到 2050 年或更早实现净零的目标，3 总理表示他希望尽快实现这一目标，最好是到 2050.4全球应对气候变化的行动完全符合澳大利亚的国家利益。5 联邦政府已经批准了《巴黎协定》，这意味着澳大利亚致力于帮助将全球变暖限制在远低于 2°C，最好是低于 1.5°C。6 以实现世界可以排放多少碳污染是有限度的–“碳预算”。保持在该预算内才是真正的目标。到 2050 年左右实现净零排放是将全球变暖限制在 1.5°C 的最低限度。7 但世界和澳大利亚如何实现这一目标很重要。8 继续以目前的速度释放排放，直到2049 年 – 甚至到 2035 年–9 这十年削减排放量——但只是缓慢——将耗尽大部分预算，增加政府推进净零排放目标的压力，这将需要更快、成本更高的经济转型。 10另一方面，今天更快地减少排放将为未来节省更多预算，为我们赢得时间以确保更顺畅3.Henry 和 Chandrashekeran (2021)。4.莫里森 (2021)。5.Wood 等人（2021a，第 1 章）。 6. 联合国气候变化框架公约（2015 年）。7. 如果不实现净零，全球平均气温将继续上升：IPCC（2021 年，第 36 页）。8.Hoegh-Guldberg 等人（2018 年）。9. 为了有三分之二的机会将升温保持在 1.5°C，世界的碳预算约为 4000 亿吨二氧化碳22020 年的排放量：IPCC (2021,页。 38)。年度全球 CO2过去十年的平均排放量约为 400 亿吨，这意味着在 1.5°C 之前保持当前速度的十年预算很可能会被违反：IPCC（同上，第 6 页）。10.Vogt-Schilb 等人（2018 年）。我们的经济和社区的转型。应首先针对更便宜、更容易脱碳的排放源；更难脱碳的来源应该稍后出现。建立势头，再加上低排放技术的研发，将使现在看起来很难的未来变得更容易。在接下来的十年中，澳大利亚的电力排放量预计将大幅下降，但澳大利亚接下来的四个最大排放源最多要么增长，要么保持平稳（下页图 1.2）。这是在自 2005 年以来几个部门的排放量持续增长之后出现的。这里有一个市场失灵：限制全球变暖符合澳大利亚的利益，但目前的激励措施对于公司和个人来说控制的排放量太弱，无法与到 2050.11 达到净零排放一致如果政府政策在这十年内不使这些曲线向下弯曲，澳大利亚要实现这一目标将面临更快、更艰难的过渡——它需要在 20 年内每年减少 2400 万吨的排放量（第 9 页的图 1.3）。与从今天开始稳步减排的轨迹相比，到 2050 年，它将额外排放 20 亿吨。1.2最好的政策不在讨论范围内，因此澳大利亚需要实用的“次优”方法目前最实用的