加快中国城市转型推动高质量增长、提升碳中和领导力的 国家优先政策行动 封面图片：香港高层建筑。 图片来源：Mandy Choi on Unsplash中国四川省成都市，被树木和植被包围的住宅楼。图片来源：LP2 Studio / Shutterstock关于报告本报告是“城市转型联盟”系列报告之一，同系列报告还包括一份支持《联合国气候变化框架公约》第26次缔约方会议（COP26）进程的姐妹报告《抓住中国城市机遇：将城市置于“十四五”规划以及气候韧性和净零排放国家愿景的核心位置》。姐妹报告为本报告提供了一些原创性研究和分析的成果，这些成果来自城市、能源和气候政策专家进行的原创性气候和经济建模以及政策研究。本报告还借鉴了城市转型联盟的旗舰报告《中国城镇化的新机遇：“十四五”规划愿景》中的分析，呼吁在中国建立一种新的城镇化模式，帮助推动经济高质量增长，同时不增加环境成本。该报告探讨了中国向以城市为主的社会转型，明确了过去的三大增长动力，并将其同三大新动能进行对比。《加速中国城市转型》，作为对上述两份报告的补充，深入阐述了城市如何支持国家加快实现可持续的高质量发展和碳中和的目标。本报告为中国新型城镇化模式明确了具体领域的重点措施，并为转型的实施和投融资提供了详细的行动计划。 本报告由英国政府资助。然而，本报告所表达的观点并不一定反映英国政府的官方政策。致谢本报告作者诚挚感谢以下人士。陈波平、Alex Clark、Helen Ding 、Nick Godfrey、Manisha Gulati、房伟权、Robin King、Tom Lindsay、Barjor Mehta、孟靖、Luke Sherlock、孙璐、王志高和Dimitri Zenghelis和张耕田对本报告提出了宝贵的审查意见。指导委员会成员Lord Nicholas Stern、Bob Ward（伦敦政治经济学院格兰瑟姆气候变化与环境研究所）、齐晔教授（香港科技大学、清华大学）、方莉博士（世界资源研究所[美国]北京代表处）和Ani Dasgupta（世界资源研究所）对研究工作提供了重要指导。Kerry LePain代表项目的合作伙伴，承担了大量的项目协调工作。赵婷提供了项目管理支持。Georgina Kyriacou、Kate Musgrave和谢亮对本报告进行了文字编辑与校对。王琼、周婧轩、蒋凤仪和汤伊然对本报告进行了翻译。Lance Bellers和张烨对本报告进行了设计。关于作者主要作者：贾思敏·蒂鲁（Jasmine Tillu） 贾思敏·蒂鲁是格兰瑟姆气候变化与环境研究所的政策研究员，撰写了本报告的导言、第一章、第三章以及结语与展望。合作者：齐晔、宋祺佼、邱诗永、克里·佩恩（Kerry LePain）、刘岱宗、张瑾齐晔教授是清华大学公共管理学院教授、香港科技大学公共政策研究院院长，香港科技大学（广州）创新创业与公共政策学域署理主任主任。宋祺佼是香港科技大学公共政策研究院博士后。邱诗永是世界资源研究所（美国）北京代表处副研究员。克里·佩恩是城市转型联盟的项目执行经理。刘岱宗是世界资源研究所（美国）北京代表处可持续城市部门主任。张瑾是清华大学公共管理学院的博士生。以上作者撰写了第二章，并在整个报告完成过程中发挥了重要作用。 免责声明该研究是在格兰瑟姆气候变化与环境研究所和齐晔教授的支持下，与清华大学、香港科技大学、世界资源研究所（美国）北京代表处和伦敦政治经济学院城市研究中心的同事共同完成。本报告反映的观点不一定代表城市转型联盟广大成员或英国政府的观点。 5加快中国城市转型: 推动高质量增长、提升碳中和领导力的国家优先政策行动目录执行摘要 7第一章 11中国可持续城市转型的经济依据第二章 21实现中国可持续城市转型的 国家优先政策行动引言 9第三章 28 中国可持续城市转型投融资结语与展望 33 6加快中国城市转型: 推动高质量增长、提升碳中和领导力的国家优先政策行动 7加快中国城市转型: 推动高质量增长、提升碳中和领导力的国家优先政策行动执行摘要 中国城镇化速度和规模的影响未来几十年中国经济增长的速度和质量取决于中国城市的发展状况。快速的城镇化是中国经济成功的核心，但城市中日益严重的空气污染、交通拥堵、社会不平等，以及其他“城市病”问题正在威胁中国未来的发展。虽然国家一直在努力解决这些问题，并且取得了重大进展，但这些问题依然在阻碍城市充分发挥其经济潜力。未来的三十到四十年，中国的城市人口估计将达到全国总人口的75%～80%。如果能够确保中国未来新增的2亿城市居民能够获得清新的空气和顺畅的交通，并能高效地进行工作，就可以使中国走上国家繁荣、人民幸福的康庄大道。相反，污染、低效和拥堵的城市将破坏中国的增长之路。城市及其建设方式——“城市形态”——具有强烈的锁定效应，即使不能持续数百年，也能影响数十年。城市无序扩张加剧了效率低下，影响了生产力和创新，并侵占了优质农田，降低了城市抵御自然灾害和大流行病的能力。气候变化和化石燃料的使用正日益威胁中国城市的经济稳定。加快推进《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称“十四五”规划）中提出的以人为核心的“新型城镇化战略”，将加快中国可持续城市发展进程，实现更快、更高质量的增长。旨在发展紧凑、联通、清洁的城市而进行的低碳和可持续的城市基础设施战略投资和配套空间规划政策，将解锁大量的经济、环境和社会效益。其中，把重点放在能源、建筑、新型基础设施和交通领域的投资上，并实施既能赋予城市政府权力又能激励此类投资的财政战略至关重要。通过在这些方面迅速采取行动，许多中国城市可以在2025年前提前实现碳达峰，从而推动中国在2025年实现碳达峰。一些气候经济学家认为，中国要在2060年实现碳中和，2025年实现碳达峰十分必要。中国未来城镇化的形式和轨迹，将对中国乃至世界的经济和环境成果产生长期影响。“十四五”期间（即2021—2025年）是采取行动的重要机会窗口。中国城市发展模式转型带来的经济效益 城市的形态和布局对城市的发展繁荣影响极大。“十四五”规划中以人为核心的新型城镇化战略，表明中国已经意识到城市对其未来经济和生态目标至关重要。中国北京。退休老人在公园跳舞、杂耍、打太极，度过闲暇时光 。图片来源：Bagrin Egor / Shutterstock 8加快中国城市转型: 推动高质量增长、提升碳中和领导力的国家优先政策行动紧凑、联通、清洁的城市能产生显著的效益。这类城市可以直接节约成本，提高生产力和创新能力，并提高应对经济和气候冲击的韧性。城市转型联盟最近的一项分析发现 ，通过一系列技术上可行的低碳基础设施投资，到2050年可以产生50万亿元（约合7 .7万亿美元）的回报，并创造超过1500万个就业机会，同时助力中国城市减少近90%的碳排放。此外，如果中国能尽早布局新兴城市基础设施和技术领域，就能确保其未来在全球低碳经济中的竞争力。低碳城市技术、商品、人才和服务的输出不仅将为中国企业带来长期的经济红利，同时也会将标准和技术长期锁定在低碳城市基础设施上。通过在中国内陆地区发展规划完善的紧凑、联通、清洁的中小城市，也可以对中国的地区发展平衡起到支撑作用。目前的经济模式未能充分展现社会资本、自然资本和某些形式的人力资本等无形资本的强大动力和优异品质。因此，上述效益可能严重低估了紧凑、联通、清洁的城市所带来的全部经济和社会效益。释放城市经济潜力的建议 „将“十四五”规划中以人为核心的新型城镇化战略置 于即将出台的部门和城市“十四五”规划的核心位置。 „在城市政府绩效考核体系中纳入反映和促进“十四五”规划中以人为核心的新型城镇化战略的有力指标，并设置高优先级。 „确保对城市基础设施项目进行符合以人为核心的新型城镇化战略原则的全面的成本效益分析。 „将中国城市的可持续发展进程与全球其他国家进行系统性对标，提高中国城市的国际竞争力。 „通过分解具体的可核查的减排任务，优先建立城市级别的碳排放清单制度，激励低碳城市发展。旨在发展紧凑、联通、清洁的城市而进行的低碳和可持续的城市基础设施战略投资和配套空间规划政策，将解锁大量的经济、环境和社会效益。转变中国城市发展模式的国家优先政策行动中央政府可以在能源、建筑、新型基础设施和交通领域采取具体行动，支持紧凑、联通、清洁城市的发展。其中，通过协同治理，解决气候、环境和经济问题是先决条件。这些政策行动还可以支持一批城市在2025年前实现碳达峰，从而推动全国在2025年实现碳达峰。对国家政策行动的建议 „加强协同治理。 „通过制定更严格的燃煤电厂标准和推广可再生能源，实现城市能源系统的低碳化。 „通过实施绿色建筑标准和支持既有建筑深度改造，提高建筑领域的能源效率。 „在新型基础设施建设中，强调 “合理”、智能、低碳和韧性发展。 „统筹实施“避免-转移-提升”的绿色交通战略。中国城市转型投融资为了实现在《巴黎协定》中承诺的气候目标，未来30年内中国需要在各个领域投入138万亿元（约合21.2万亿美元）。由于城市是中国碳排放的主要来源，这些投资大部分将流向低碳城市基础设施。过去几十年中国城市基础设施的快速增长，最初也是通过土地出让和地方政府投融资平台进行融资，导致诸多城市负债累累，城市对低碳转型进行长期、充分融资的能力也遭到质疑。要应对这一投融资挑战，需要采取多层次的财政战略，赋予城市政府足够的财政资源，并激励城市进行长期的低碳投资。对城市转型投融资的建议 „通过自有收入稳定市政财政。 „优先加强数据收集和数据共享系统。 „对特别用途债券项目规定最低的环境要求。 „扩大环境信息披露的范围。 „为绿色债券制定一个明确的分类定义系统，界定可持续和“棕色”基础设施或项目之间的区别。a 城市转型联盟（2021）《抓住中国城市机遇：将城市置于“十四五”规划以及气候韧性和净零排放国家愿景的核心位置》 9加快中国城市转型: 推动高质量增长、提升碳中和领导力的国家优先政策行动引言 在过去半个世纪里，各国城市人口比重不断攀升。近几十年来，中国也以前所未有的规模实现了城镇化。中国的城市故事不仅体现在上海和深圳的城市景观中，也体现在从收入水平到预期寿命等广泛的经济和社会指标中。然而，环境和气候方面的挑战也日益紧迫，这些挑战包括空气污染严重、城市无序扩张、自然灾害频发和温室气体大量排放等。尽管政府已经采取多项措施缓解这些问题，并且取得了重大进展，但这些问题已经开始影响中国经济的高质量增长。中国过去几十年的发展主要是由城镇地区的生产活动驱动的。未来几十年，中国经济增长的速度和质量取决于城镇的发展状况。如果中国未来新增的2亿城市居民能够享有清新的空气和顺畅的交通，并能高效地进行工作，就可以使中国走上国家繁荣、人民幸福的康庄大道。相反，污染、低效和拥堵的城市将破坏中国的增长之路。认识到这一点后，中国提出了“生态文明”的发展理念，即将环境保护与经济增长以及一系列社会目标综合起来考虑。中国在2020年宣布了具有历史意义的气候目标——二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和——凸显了中国对可持续发展的承诺。“十四五”规划的关键时刻“十四