技术和公共目标项目建立一个 21英石世纪大会现代技术评估手册迈克·米森劳拉·曼利教务主任灰卡特纸六月 2 0 21 技术和公共目的项目贝尔弗科学与国际事务中心哈佛肯尼迪学院肯尼迪街79号马萨诸塞州剑桥 02138本报告的作者邀请将这些信息用于教育目的，只要求复制的材料清楚地引用完整的来源。本报告中表达的陈述和观点仅代表作者本人，并不暗示哈佛大学、哈佛肯尼迪学院或贝尔弗科学与国际事务中心的认可。Andrew Facini 的设计和布局Benn Craig 和 Adobe Stock 拍摄的照片版权所有 2021，哈佛大学校长和研究员 美国印刷 纸六月 2 0 21建立一个 21英石世纪大会现代技术评估手册迈克·米森劳拉·曼利教务主任灰卡特技术和公共目标项目 致谢由贝尔弗中心主任、麻省理工学院创新研究员和前国防部长阿什卡特领导的技术和公共目的 (TAPP) 项目致力于确保以服务于整体公共利益的方式开发和管理新兴技术。在过去三年中，TAPP 项目研究了国会如何了解新兴技术主题并采取行动。在 200 多名现任和前任国会议员、国会工作人员、企业和非营利组织领导人、学者和其他人的参与下，TAPP 项目已在其“建设 21 世纪国会”系列中发布了前两份报告。本报告建立在 TAPP 项目之前的两项工作的基础上，同样依赖于为这项工作提供信息的数百人的时间和专业知识。我们感谢所有分享他们对国会能力和改革方案的想法和观点的人。我们特别感谢以下人员提供了他们对技术评估和国会能力的看法或审阅了本报告的草稿：Leisel Bogan、Zach Graves、Marci Harris、John Holdren、Lorelei Kelly、Travis Moore、Daniel Schuman、Carmel沙查尔和许多其他人。ii建立 21 世纪大会：现代技术评估手册 目录日国会和拜登政府 27贝尔弗科学与国际事务中心|哈佛肯尼迪学校v 1贝尔弗科学与国际事务中心|哈佛肯尼迪学院执行摘要随着工具的成熟和越来越多的政府、企业和个人使用，当前这一代新兴技术——人工智能、合成生物学工具等——有望以深刻的方式改变社会。下一代新兴技术也准备这样做。这些技术的开发、分配和管理方式将影响社会如何获得收益和降低成本。我们需要共同设想这些技术的未来并提前计划。社会还需要展望未来，想象未来的危机和可能防范危机的技术，然后资助可以帮助这些技术取得成果的基础和应用研究。例如，在美国广泛分发的前两种 COVID-19 疫苗是 mRNA 疫苗，它依赖于联邦政府几十年来资助的科学发现。1 一些未来的危机，比如气候变化的影响和未来流行病的可能性，已经足够清楚了；其他人则需要结构化的远见。在任何一种情况下，确定可以减轻这些危机造成的危害的潜在创新新技术都是至关重要的。美国决策者如何才能更好地了解下一代新兴技术及其社会影响？我们如何才能对解决下一代新兴威胁所需的基础和应用研究做出更有根据的决策？117日国会和拜登政府必须紧急解决这些问题，以保护居住在美国的人们的生命和生计。对新兴技术和未来危机的肤浅理解对于总统的立法部门和行政办公室来说是不够的1 Arthur Allen，“对于价值数十亿美元的 COVID 疫苗，政府资助的基础科学奠定了基础”，《科学美国人》，2020 年 11 月，https://www.scientificamerican.com/article/for-billion-dollar-covid-vaccines-基础政府资助的科学奠定基础/。 2建立 21 世纪大会：现代技术评估手册什么是技术评估？技术评估不是一回事；最好将其视为旨在实现多个目标的过程。首先，从最基本的角度来看，技术评估有助于提供关于技术或问题的客观、可靠的技术信息。2然后决策者可以吸收和使用这些信息来完成任务或进一步实现目标。此外，正如凯瑟琳·瓦格纳·希尔 (Kathryn Wagner Hill) 指出的那样，技术评估“最好将其理解为政策分析过程而不是技术分析......”3换句话说，技术评估不仅仅是技术本身。正如 Anthony Mills 认为的那样，技术评估必须使用更广泛的视角来“理解和预测新兴技术的性质和‘物理、生物、经济、社会或政治影响’，以便获得收益并避免有害影响或减轻。”4事实上，作为 1969 年美国国家科学院关于技术评估的开创性著作，技术：众议院科学与航天委员会的评估和选择过程，注意到，技术评估最终是关于社会的：“实际上，技术本身并不是本报告的主题......相反，我们的主题是人类行为和制度，我们的目的不是想出遏制或约束或其他方式的方法'修复'技术，而是想办法发现和修复社会使科学和技术工具发挥作用的过程和制度中的缺陷。”5(EOP) 以适当地评估它们并及时采取行动。技术变革的步伐和创新在世界范围内的传播，需要更深入地研究技术及其对社会的影响。本报告将论证更深入的研究可以而且必须来自技术评估学科，在国会和 EOP 中。技术评估学科是展望未来过程的重要组成部分；它是揭示关键或新兴技术影响的强大工具。如果做得好，技术评估会为决策者提供周到的政策选择以供分析和采取行动。2M Anthony Mills，“‘技术评估’的多种含义，”2020 年 2 月，8，https://lin-colnpolicy.org/wp-content/uploads/2020/02/MILLS.pdf。3Kathryn Wagner Hill，“国会技术评估的新旧愿景”，2020 年 2 月，5，https://lincolnpolicy.org/wp-content/uploads/2020/02/HILL.pdf。4米尔斯，“‘技术评估’的多种含义。”5技术：评估和选择的过程。 （科学与航天委员会，美国众议院：美国国家科学院，1969 年），15，https://doi。 org/10.17226/21060。 3贝尔弗科学与国际事务中心|哈佛肯尼迪学院目前，政府问责办公室 (GAO) 的科学、技术评估和分析 (STAA) 团队为立法部门进行技术评估。在 EOP 中，技术评估产品由科学技术政策办公室 (OSTP) 和总统科学技术顾问委员会 (PCAST) 监督。随着新国会和新总统政府的开始，现在是重新关注技术评估原则并重新致力于对关键和新兴技术进行彻底分析的合适时机，这对于制定健全的立法、拨款联邦研发资金至关重要，和更多。有效技术评估的关键支柱如果做得好，技术评估是一门能够发掘洞察力并考虑技术及其对社会潜在影响的不同观点的学科。技术评估是一个过程，而不是结果；一套工具，而不是解决方案。虽然立法部门和总统行政办公室必然会创建和使用不同的结构来组织和监督其技术评估过程，但每个部门都应将有效技术评估的四大“支柱”纳入其方法。 4建立 21 世纪大会：现代技术评估手册有效技术评估的支柱强的治理任何技术评估组织的基础都是强有力的治理，无论是机构层面还是项目层面。响应消费者需求技术评估必须响应最终用户的需求；他们必须“抓痒痒”。由专家告知联邦政府内外的技术和非技术专家应参与技术评估的人员，包括来自私营和非营利部门的高级学者和领导人。政策选项，而不是答案技术评估应在适当的情况下提供政策选项，以帮助消费者考虑技术及其潜在的社会影响。强大的治理任何技术评估组织的基础都是强大的治理。如果没有适当的治理结构，技术评估组织将受到内部和外部问题的威胁。在内部，管理不善可能导致组织偏离其核心使命，从而导致绩效不佳或无法满足客户的需求。在外部，受影响的利益相关者可能会对组织的有效性或权威性产生怀疑，并集结政治力量来削弱它。通过将能够提供长期指导的常设机构与短期外部咨询小组配对，评估组织可以确保连续性和专业知识。这种相互关联和强化的治理模式具有灵活性和适应性，同时保持核心领导团队到位，以创造长期稳定性和连续性。 5贝尔弗科学与国际事务中心|哈佛肯尼迪学院响应消费者的需求作为一般原则，技术评估应响应最终用户或直接受技术影响的人的需求；他们应该“抓挠”国会议员和美国总统的真正痒处。通过了解消费者如何看待问题以及他们关心什么，技术评估机构可以创建将在决策过程中使用的所需报告。这并不是说技术评估机构不应该在被要求之前就主题提出报告。作为一门学科，远见需要在即将出现的问题引起决策者的注意之前对其进行扫描。此外，一旦问题面临决策者，对非请求主题的技术评估可能会变得有价值。一般而言，技术评估组织治理机构应仔细权衡未被要求的技术评估的潜在收益和成本。借鉴政府内外的专业知识一般来说，由一小群内部技术专家的意见编写的技术评估将面临被视为既不权威也不可信的产品的风险，因为它们缺乏外部技术和非技术视角。当然，联邦政府拥有大量的技术专长，但技术评估的投入必须来自广泛的来源。联邦政府内外的技术专家应参与其中，包括来自私营和非营利部门的资深学者和领导人。实际上，将不同的观点纳入流程可以创造更好的产品，更全面地了解技术对社会的直接和间接影响，并验证评估机构的专业知识。纳入更多的声音——包括相互矛盾的声音——减少群体思维并为新想法腾出空间，并可能包括公众 6建立 21 世纪大会：现代技术评估手册评论过程将使更多的声音被听到。重要的是，更广泛的投入可以确保作家 James Fallows 所说的“悲剧想象”——想象和理解技术可能出现的问题或技术使用的结果。提供政策选项，而不是答案技术评估不是特定政策或政策集的论据，也不是政策问题的答案。相反，技术评估应提供适当的政策选择，以帮助决策者考虑技术及其潜在影响。 A technology assessment should be an important input into the policymaking process without deciding on the “right” option—a task best left to elected officials, who are best suited to represent their constitu- encies’ needs and values as they weigh various policy options.实际上，国会议员不希望技术评估机构给出答案，因为提出答案是他们的责任。以立法委员会和个别成员的分析为基础的立法——并得到全面技术评估的支持——将更有力，更有可能通过，因为它不仅对技术分析做出反应，而且给选民。在政治上，这确保了技术评估机构作为资源，而不是竞争对手。117 的注意事项日国会和拜登政府第 117 届国会和拜登总统的总统行政办公室都设有负责技术评估的机构。下面讨论了每一个，以及如何处理当今技术评估过程的考虑因素。 7贝尔弗科学与国际事务中心|哈佛肯尼迪学院国会技术评估目前，政府问责办公室的科学、技术评估和分析团队为国会开展和监督技术评估。STAA 试图整合上一节中讨论的有效技术评估的四大支柱中的大部分。 STAA 有明确的技术评估治理结构；对国会的需要，因为它只根据国会的要求进行评估；引入内部和外部专业知识，在构建产品时广泛征求意见；并在其认为合适的地方提供政策选择。随着STAA深化其技术评估能力并完善其流程，它应考虑以下几点：治理为了进一步与国会建立关系，STAA 应该为其技术评估建立一个更广泛的管理机构，其中包括国会议员，并让他们有机会对技术评估的过程和内容进行权衡。自治国会应该考虑对 STAA 的管理和资助方式进行一些实质性的改变。专业知识尽管 STAA 应继续依靠外部非技术专业知识来了解特定技术的社会影响，但它也应考虑加强其在这些领域的内部专业知识。随着团队的不断壮大，STAA 应优先考虑非技术专业知识，包括但不限于道德、社会学和法律领域。 8建立 21 世纪大会：现代技术评估手册咨询为了向更广泛的成员群体提供价值，STAA 应考虑优先考虑任何国会成员对短期产品的要求。虽然 GAO 的国会协议允许个人成员提出请求，但它们在其优先事项列表中排在最低的位置，而且在实践中，多年来没有得到回应。总统行政办公