政府工作报告点评：疫后开局、承前启后，注重经济恢复与风险防范的平衡

食品价格大幅上 疫后开局、承前启后， 注重经济恢复与风险防范的平衡 ——2021年政府工作报告点评 联络人 中诚信国际研究院 王秋凤 010-66428877-452 qfwang01@ccxi.com.cn 张林 010-66428877-271 lzhang01@ccxi.com.cn 袁海霞 010-66428877-261 hxyuan@ccxi.com.cn 相关报告： 30个省份GDP实现增长，区域经济格局微调——2020年各省份经济数据全梳理，2021年2月8日 新时期新战略，中央经济工作会议释放六大信号——2020年中央经济工作会议点评，2020年12月20日 GDP增速目标首次未予设定，宏观政策侧重休养生息--《2020年国务院政府工作报告》经济内容点评，2020年5月22日 市场化改革或将提速，八大重点内容值得关注——《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》文件点评，2020年5月19日； 疫情冲击经济下行，区域分化加剧--2020年一季度各省份经济数据全梳理，2020年5月16日； 从“稳”到“稳”、“保”并存，政治局会议释放出六大变化--4月17日政治局会议点评；2020年4月18日 中诚信国际 热点点评 2021年3月5日 www.ccxi.com.cn 2021年是具有特殊重要性的一年，既是疫后经济修复的一年，也是十四五开局之年。政府工作报告充分考虑了2021年的特殊性，注重政策的平稳衔接，更强调经济结构调整，以十四五规划为指导部署重点任务。综合报告内容，我们认为有以下几个方面值得关注：  恢复GDP增长预期目标，注重修复与增长的平稳衔接。本年报告综合经济修复形势、就业与物价形势、财政及货币政策取向得出6%的预期增速下限。我们认为，该增速目标的制定相对宽松，扩大了政策调整空间，由于2020年经济增长的低基数，市场普遍预期2021年经济增速或达7%以上，若按照今年全年增速6%来计算，2020、2021两年的平均增速仅为4.5%。  继续强调统筹疫情防控与经济社会发展。尽管在国内疫情得到有效控制的背景下，2021年中国经济社会运行已然步入“疫后时期”，但只有全球疫情解除才能根本控制疫情对国内的影响，今年疫情防控的压力依然存在。  宏观政策不急转弯，注重连续、稳定和可持续性，更加强调“精准”。随着经济修复，稳增长压力有所弱化，而疫情冲击下债务风险再度累积，防风险压力持续存在，政策的边际调整势在必行。但是，本年政府工作报告明确提出“要保持宏观政策连续性、稳定性、可持续性”，政策不会急转弯，也着眼长远，注重未来政策的可持续性。在此基调下，财政政策虽然在2020年的基础上边际收紧，但积极力度仍超疫情前，减税降费支持微观主体；货币政策延续稳健，强调灵活精准、合理适度；今年金融将继续向服务实体经济倾斜，持续关注小微企业融资难。  继续强调经济结构调整，以十四五规划为指导部署重点任务。2020年的政府工作报告较为突出疫情冲击下的短期应对，对长期的结构问题、发展问题着墨较少。今年的政府工作报告对十四五规划有所回应，并在长期和结构问题上论述更为充分，我们认为报告有以下五个方面值得关注：重提市场经济体制改革，着眼长期发展的制度构建；强调供需更高水平动态平衡，注重消费与投资的有机结合；突出科创要素作用，提出了推动创新的新要求和新举措；乡村振兴接棒扶贫攻坚，注重扶贫脱困政策延续性；碳达峰、碳中和将加速推进，能源结构转型带来相关产业“危机并存”。 中诚信国际宏观经济 2 2021年是具有特殊意义的一年：其一，本年是2020的新冠大疫情之后经济的反弹与修复之年，经济目标的设定既要考虑到上一年疫情冲击导致的滞后影响，也要考虑疫情仍然在全球流行的背景下对经济运行的外部冲击；其二，2021年也是“十四五”的开局之年，既要注重为“十四五”开好局、起好步，更要着眼长远，经济发展目标的设定要注重与未来的“平稳衔接”，持续推进经济结构调整，为中国经济长远健康发展进一步奠定基础；其三，2020年我国脱贫攻坚已经实现了决定性的胜利，全部人口告别了绝对贫困，实现由脱贫攻坚到乡村振兴的转型成为工作重点。两会政府工作报告也充分考虑了2021年的特殊性，经济目标的设定注重与未来的“平稳衔接”，宏观调控政策不急转弯，强调“连续性”、“稳定性”、“可持续性”，在构建以国内大循环为主体、国际国内更加协调的双循环发展格局背景下进一步推进改革与经济结构调整。 一、恢复提出GDP增速预期目标，注重修复与增长的平稳衔接 今年政府工作报告提出的6%的下限增速是一个较为宽松的目标。去年由于受新冠肺炎疫情冲击、世界经济陷入深度衰退，1994年以来的政府工作报告中首次未提出GDP增速预期目标。今年恢复提出GDP预期增速，不同于以往的绝对值目标或区间目标，而是将6%作为增速目标下限，该目标是综合经济修复形势、就业与物价形势、财政及货币政策取向得出的预期性指标。我们认为，该目标是相对宽松的预期增速，由于2020年经济增长的低基数，市场普遍预期2021年经济增速或达7%以上，若按照今年全年增速6%来计算，2020、2021两年的平均增速仅为4.5%。这体现出政府并未因疫情冲击更强调宏观增速，而是强调经济修复与增长平稳衔接，给结构性改革和后续政策操作预留了空间，2021年宏观政策将会进一步回归正常化。 二、 疫情威胁依然存在，继续强调统筹疫情防控和经济社会发展 疫情仍然是2020年中国经济运行的潜在威胁，疫情防控仍将持续。虽然当前国内已经多日未出现新发本土疫情，全球疫苗接种持续推进，但疫苗接种的全球进展并不均衡，世卫组织明确表示“认为全球能在今年年底前结束新冠疫情的想法非常不成熟，也不切实际”，病毒已经发生或未来可能发生的变异也将加大疫情防控的难度。在此背景下，各界普遍认为2021年基本可以说是中国的“疫后之年”，与2020年相比，经济社会发展将更加正常化。但在全球新冠疫情尚未结束的情况下，疫情对中国经济图1：近年“两会”设定的GDP预期增长目标 数据来源：中诚信国际宏观利率数据库 未设定 7.5%左右 2014 2015 7%左右 6%-7% 2016 2017 6.5%左右 2018 2019 6%-6.5% 6.5%左右 2020 2021 6%以上 中诚信国际宏观经济 3 社会发展的危险依然存在，甚至未来随着国际交流的增加，外防输入的压力甚至有可能会加大。综合来看，疫情依然是2021年中国经济运行的一个潜在威胁。因此，两会政府工作报告也着重强调了“要更好统筹疫情防控和经济社会发展”、“坚持常态化防控和局部应急处置有机结合，继续毫不放松做好外防输入、内防反弹工作”，“抓好重点区域和关键环节防控，补上短板漏洞，严防出现聚集性疫情和散发病例传播扩散，有序推进疫苗研制和免费接种，提高科学精准防控能力和水平”，可以认为，尽管在国内疫情得到有效控制的背景下，2021年中国经济社会运行已然步入“疫后时期”，但并不会完全恢复到疫情前的状况，疫情防控的压力依然存在。 三、 宏观政策不急转弯，强调“连续性”、“稳定性”、“可持续性” 宏观政策注重恢复经济与风险防范的平衡，强调政策“连续性”、“稳定性”、“可持续性”，。虽然2021年GDP经济发展目标底线设定为6%，但基于2020年基数偏低的原因，全年可以实现的GDP增速或大概率高于6%以上，稳增长压力相对较小，为宏观政策回归常态化提供了基础。但是，2020年为了应对疫情推出的一系列宽松政策导致债务风险再度攀升加快，根据中诚信国际的测算，2020年全年非金融部门杠杆率攀升24个百分点达到298%，而相比之下，此前三年，2017-2018年在防风险、去杠杆政策推动下宏观杠杆率有所下降，2019年在政策稳增长力度有所加大的背景下宏观杠杆率由降转升，但也仅攀升了8个百分点。各部门杠杆率升幅均较大，非金融企业部门杠杆率攀升10个百分点达到181%，政府部门杠杆率（月度口径）攀升7个百分点达到49%，居民部门杠杆率攀升7个百分点达到69%。债务风险持续处于高位也对宏观政策形成了一定制约，随着经济的修复，政策的边际调整势在必行。但是，但考虑经济复苏的基础并不稳固，微观经济主体面临的困难较多，仍然需要考虑逆周期政策退出过快带来的“政策悬崖效应”。两会政府工作报告明确提出“要保持宏观政策连续性、稳定性、可持续性”，这既然考虑了可能的“政策悬崖风险”，政策不会急转弯，保持宏观杠杆率的稳定，同时也着眼长远，注重未来政策的可持续性。在强调政策保持连续性、稳定性、可持续性同时，政府工作报告“在区间调控基础上加强定向调控、相机调控、精准调控”，“宏观政策要继续为市场主体纾困”，未来宏观政策或将更加注重“精准施策”，结构型的调控手段或将有所增多。 图2：2020年我国杠杆率增长加快 0.0020.0040.0060.0080.00150.00200.00250.00300.00350.002017-012017-042017-072017-102018-012018-042018-072018-102019-012019-042019-072019-102020-012020-042020-072020-10%%总杠杆率企业部门杠杆率居民部门杠杆率（右）政府部门杠杆率（右） 中诚信国际宏观经济 4 数据来源：中诚信国际整理 财政政策虽然在2020年的基础上边际收紧，但积极力度仍超疫情前，减税降费支持微观主体。2020年，在新冠疫情的冲击下，财政政策宽松力度超出以往，赤字率按3.6%以上安排，发行万亿元特别国债，新增专项债额度扩大至史无前例的3.75万亿元。在2020年财政政策超常规的基础上，随着经济的修复，2021年财政政策的边际收紧在预期之中，特别国债不再发行，但从调整的幅度来看，考虑到经济复苏的基础并不稳固仍需政策支撑、投资项目的延续也需要专项债的持续发力，财政政策的积极力度仍明显超出疫情前，全年赤字率按3.2%安排，高于2019年0.4个百分点，新增专项债额度也仅较上年回落0.1万亿元，保持在3.65万亿元的高位。在财政支出方向上，在微观主体仍面临诸多困难的情况下，财政政策继续向微观主体倾斜，加大对保就业保民生保市场主体的支持力度，继续执行制度性减税政策，延长小规模纳税人增值税优惠等部分阶段性政策执行期限，实施新的结构性减税举措，对冲部分政策退出带来的影响。 货币政策延续稳健，强调灵活精准、合理适度。基于平衡好稳增长和防风险关系的考量，本年的政府工作报告没有延续去年政府工作报告中对于降准、降息工具使用的要求，而是采用了2020年底中央经济工作会议提出的“处理好恢复经济与防范风险的关系”、“货币供应量和社会融资规模增速与名义经济增速基本匹配，保持流动性合理充裕，保持宏观杠杆率基本稳定”思路。货币政策继续向常态化回归同时，本年的政府工作报告着重强调货币