吉尔吉斯共和国-视察改革案例研究改革过程（2006-2019年）：我们可以学到什么？与合作伙伴关系 2©2021 International Finance Corporation 2121 Pennsylvania Avenue，NW华盛顿特区20433美国版权所有。2021年1月关于国际金融公司国际金融公司是世界银行集团的成员，是最大的全球发展机构，专注于新兴市场的私营部门。我们在100多个国家/地区工作，利用我们的资金，专业知识和影响力在发展中国家创造市场和机会。在2020财年，我们投资了向发展中国家的私人公司和金融机构注资220亿美元，以利用私营部门的力量消除极端贫困并促进共同繁荣。有关更多信息，请访问www.ifc.org。这项工作是世界银行集团财务，竞争力和创新全球业务（以下简称“业务”）工作人员的产物。该业务是国际复兴开发银行（“世界银行”）和国际金融公司（“ IFC”）的联合人员单位。尽管本实践中包括的信息基于实践认为可靠的信息来源，但不能保证准确性，并且也并不声称其是完整的。发表的调查结果和观点是作者的观点，不应归因于IFC，世界银行，多边投资担保机构（“ MIGA”）或任何其他附属组织（统称为“世界银行集团”）。对于使用此类数据的任何后果，世界银行集团不承担任何责任。本作品中的信息并不旨在作为法律建议。任何结论也不代表世界银行集团或其任何成员机构的官方政策。权利和许可本作品中的材料受版权保护。因为世界银行集团鼓励传播其知识，所以可以将本作品全部或部分复制用于非商业目的，只要对此作品有全部归因。致谢作者（Syinat Arynova，Tarik Sahovic，Serhiy Osavolyuk，Natalia Dolinskaya）也要感谢并感谢Goran Vranic，Lars Grava，Wafa Aranki和Imeldin Radaslic的支持和同行评审。 3内容1.2.3.3.1.3.2.3.3.3.4.4.4.1.4.2.4.3.4.4.4.5.4.6.4.7.5.6.7. 41.执行摘要在检查等复杂的政策领域进行全面改革时，政府应考虑包括四个紧密相关的要素：（i）制度和程序上的变化； （ii）在实施过程中开发基于ICT的流程和工具； （iii）通过监视，调查和接收反馈来评估实施过程； （iv）公共和私营部门的能力建设。决策者应记住，在进行可能产生真正有意义影响的深入机构检查改革时，需要长期战略。否则，可能会出现诸如暂停之类的临时决定，而这些决定尚未被证明不能解决需要解决的基本问题。体制合并不仅符合改革的总体目标，而且还与改革的总体目标保持一致。它还在更细化的层面上为企业增强了程序。在当时的国家视察改革发展阶段，于2011年引入基于风险的视察还为时过早。为了找到最方便或最有效的算法，应分析和组合各种方法，并应考虑本地上下文。一种更简单的基于风险的检查方法是从关注特定公司和部门的规模开始，然后根据新的反馈和经验逐渐转向更复杂，更细化的方法。确定所有检查机构创建“通用”系统的通用规范和程序。在开发IT检查系统时，检查机构声称其规范和程序是唯一且特定的，因此无法将其合并到通用IT系统中。因此，与客户密切合作以识别通用规范和程序非常重要。最后，对企业进行有关其权利和责任的定期意识和教育运动对于检查过程至关重要。即使法律和法规在概念上是适当的，如果企业主不了解法律应如何运作，并且法规没有以透明的方式实施，公司也将继续经历检查过程，这是业务的障碍。此外，这种透明度可以帮助保护企业免受检查员和其他公共官员滥用职权的影响。 52.介绍检查是政府用于实施法规的要素之一，可以成为有价值的评估和信息的关键来源，以识别特定法律是否真正有效（事后评估）。例如，检查员可以评估法律是否实际上可以执行并能够实现原本旨在实现的改进结果。因此，它们在政策制定过程中可以发挥重要作用。1本文研究了吉尔吉斯斯坦共和国在过去13年（2006-2019年）内进行的检查改革的不同阶段，目的是向并帮助在其他地方进行或希望进行类似努力的决策者，专家和政府官员提供信息和协助。通过详细说明所采取的措施，达到的里程碑和所汲取的教训，作者希望揭示改革过程的复杂性，为视察改革提出不同的政策选择，并详细说明各种方法的含义。检查2改革是一个长期的过程。这不仅是通过清单，或改革一个检查局，或在一个机构进行试点工作，或为一个州实体引入基于风险的检查。视察改革是一项系统的改革，需要进行机构，组织，运营和信息技术的改革，通常需要很多年才能完成。吉尔吉斯共和国的检查制度改革始于2006年。在2005年3月的“郁金香革命”之后，总统利用他的职权集中精力改善商业环境。32007年通过了第一部全面的《检查法》，在随后的11年中，对检查立法进行了九次修改（时间表见附件1）。该文件分为三章：第一章涉及检查改革的早期阶段；第二章讨论了检查改革的早期阶段。第二章介绍了有关机构的第二阶段实质性变革。第三章详细介绍了在2018年暂停检查的情况。本文最后总结了汲取的经验教训和可能的后续步骤。1https://search.oecd.org/regreform/Reform%20of%20inspections%20-%20Web%20-%20Julie%20Monk.pdf经济合作与发展组织国家的法规实施和检查改革，朱莉·蒙克，2012年2政府机构的现场访问，以强制遵守法律和法规。3第435号总统法令（2008年12月9日），关于改善企业活动监管中的国家政策 6介绍断路器页面3.第一章：早期阶段2007-2011 73.第一章：早期阶段，2007-2011年当政府制定2007-10年度国家发展战略时，关键支柱之一就是改善治理和商业环境，以解决腐败问题并为企业创造公平和透明的条件。这项改革始于对监管框架的全面改革。作为该策略的一部分，政府启动了《检查法》的制定，旨在消除控制机构之间的职能重复，并减轻检查对企业的行政负担。经济部被指定为制定和执行《检查法》的协调机构。第一个重大进步是2007年5月通过了《检查法》，当时该法律被认为是一项重大突破，并为商业检查建立了一个水平的程序框架，这是前所未有的。该法律的重点是引入基本的检查程序，建立检查程序和访问以及引入基本的检查计划。3.1.程序变更2007年《检查法》引入了检查计划，根据检查主题定义了五种检查类型，并设定了定期检查计划的频率和持续时间。法律中引入的关键程序是：►五类检查（计划内，计划外4，反检查，跟进检查和重新检查）：5计划检查是由检查机构按照预先批准的计划执行的；企业的要求，收到有关潜在违规的信息或公民的正式投诉会促使进行计划外的检查；反检查是指由税务部门对第三方进行的检查，如果在计划检查期间有必要与纳税人（被检查）核实与这些（第三）人进行的操作有关的文件；进行后续检查以核实以前的违规行为已得到纠正；如果企业对先前检查的结果有异议，则会进行重新检查。►检查频率：计划的检查限于每个检查局每年不超过一次检查。反检查也是如此。但是，其他检查（计划外，后续检查和重新检查）的频率是无限的。6计划的检查会在拜访前10天通过向企业发送通知的方式提前宣布。►检查时间：所有检查的期限均为30天，最长可以延长10天。7►检验完成程序：如果检查员在计划检查期间发现任何违规行为，则应开具命令以使企业采取纠正措施（在危险或不稳定情况下，应在3天内；对于其他情况，则应在30天内）。所有检查的结果必须记录在一份报告中，并一式两份，其中一份必须提供给企业。4计划外检查是基于对某些不当行为的投诉或怀疑。5通常，进行这么多不同类型的检查不是一个好习惯。后续检查应与需要进行后续检查的常规检查相结合；应禁止重新检查，以免为检查员打开门以对有争议的检查结果提出质疑的企业进行报复。此外，当局应努力使所有检查成为可能的计划检查。6通常，对任何检查都设置无限的频率不是一个好习惯。7在许多辖区中，个人检查访问的最大持续时间被认为是过多的。 8方框1：2007年《检查法》引入的关键程序检查类型检查目标原因频率期间计划控制遵守法律要求计划检查每个检查机构每个企业每年不超过一次不超过30个日历日计划外的1.应业务要求任何时间3天2.有关侵权事实的信息3.违反技术过程，紧急情况下，可能会损害市民的生命，健康或环境4，针对公民侵犯申请人权益的书面申诉/申请复验监控税务合规需要从第三方（柜台合作伙伴）获取有关受检查的纳税人的信息每个检查机构每个企业每年不超过一次不超过30个日历日跟进验证消除先前测试中指出的违规行为以前的检查对于影响人们生活和健康的违法行为：3天内在其他情况下：30天内重新检查重新检查以前检查的事实上诉检查结果任何时间没有限制这些最初的步骤是朝着正确的方向发展的。但是，政府在减轻企业检查的行政负担方面没有达到预期的效果。造成这种情况的原因可能包括：缺乏执行改革的意愿；控制机构的能力不佳；由于该法纯粹是程序性的，因此缺乏机构改革；8某些法律规定缺乏执行力，整体法治薄弱。由于这些原因，自2007年通过《检查法》以来，没有减少单个控制机构和检查的数量，并且检查制度对企业仍然很麻烦。8该法仅涵盖进行检查的过程，而不涉及检查员的业务，组织或机构组织，也不涉及检查员和被检查者的权利和责任。 92008年进行的业务调查9表明40％的检查涉及检查员的违规行为。在2009年1月的商业磋商中收集的信息显示，检查频繁，二级立法不透明，访问与控制机构的任务之间存在重叠。 2009年，进行了更细化的调查10旨在确定主要限制因素，以便为政府准备进一步改善商业环境的建议。调查显示，吉尔吉斯斯坦共和国的企业长期以来一直受到过度检查的困扰，超过90％的企业每年至少接受一次检查。视察局未采用基于风险的视察目标：视察范围相同，而与企业规模，概况和健康与环境风险无关。例如，在环境问题上，对通常从事低风险服务的企业（例如美容院）的检查与对高风险行业（例如皮革加工）的大企业的检查频率相同。自2009年新政府上台以来，改革举措获得了更快的速度。2009年任命的新任总理愿意更加关注私营部门的需求。在他的大力支持下，政府推动在检查计划和目标确定中采用基于风险的方法，并引入检查清单的使用方法。政府意识到有必要采取统一的方法进行检查和计划控制机构的活动。 2011年，对企业进行了跟踪调查，以评估情况，并尽可能将数据与2009年的调查结果进行比较。它表明，接受检查的企业数量仍然很高（超过90％），并且没有下降。考虑到这种情况以及2007年改革对企业的影响有限，必须进行一些更改。政府随后于2011年对《检查法》进行了修订。这些修订于当年晚些时候获得通过，引入了改进的基于风险的方法，将检查类型减少到四种，缩短了检查时间，并成立了检查协调机构。关键的程序更改是：►基于风险的方法：所有检查机构都必须评估企业对社会，消费者和环境造成的风险等级，并根据指定的风险等级将企业分为不同的组。风险分配基于国际最佳实践，基于部门，活动量和先前检查结果的基本方法。11►检查频率：这些风险与风险水平成正比，风险水平与潜在危害的可能性和严重程度相关。根据风险程度的最高就诊频率为：▸第1组：高风险企业每年应接受不超过一次的检查，但要计划进行检查。12▸第2组：中风险企业应每三年检查一次。▸第3组：低风险企业应每五年检查一次。►强制使用清单。如果检查员不使用检查表，则不允许计划内检查。清单应包括从风险管理的角度认为必不可少的所有问题，而不是包括法规规定的所有技术规范。检查表定义了检查的范围，并确保检查员将重点放在企业所构成的主要风险上。商业运营商可以通过执行检查前自我评估来使用清单，以确保其合规，从而将罚款和罚金降至最低。►数据库：检查人员应建立一个数据库，供检查过程中涉及的利益相关者使用，该数据库应包含检查的所有相关事实和信息，包括所访问的业务，风险概况，关键信息和所需的后续行动，以避免职能重复，改善内部和内部信息。代理沟通，提高效率，使检查员可以监控全国范围内的检查。9由经济部与吉尔吉斯斯坦投资委员会和企业家协会合作进行。102009年，国际金