更好的监管如何塑造未来印度尼西亚的电力部门亚洲开发银行 更好的监管如何塑造未来印度尼西亚的电力部门2020年12月亚洲开发银行 知识共享署名3.0 IGO许可证（CC BY 3.0 IGO）©2020亚洲开发银行菲律宾马尼拉大都会区1550，曼达卢永市亚行大道6号，电话+63 2 8632 4444；传真+63 2 8636 2444保留部分权利。于2020年出版。ISBN 978-92-9262-657-0（印刷）; 978-92-9262-658-7（电子）； 978-92-9262-659-4（电子书）出版物库存号TCS200427DOI：http：//dx.doi.org/10.22617/TCS200427本出版物中表达的观点只是作者的观点，不一定反映亚洲开发银行（ADB）或其理事会或所代表政府的观点和政策。亚行不保证本出版物所含数据的准确性，并对使用这些数据所造成的任何后果不承担任何责任。提及特定公司或制造商的产品并不意味着它们得到亚行的认可或推荐，而不是未提及的类似性质的其他公司。通过对本地区或地理区域的任何指定或引用，或在本文档中使用“国家”一词，亚行无意对任何地区或区域的法律或其他地位作出任何判断。根据知识共享署名3.0 IGO许可（CC BY 3.0 IGO）https://creativecommons.org/licenses/by/3.0/igo/，可以使用此作品。通过使用本出版物的内容，您同意受本许可条款的约束。有关归因，翻译，改编和许可，请阅读https://www.adb.org/terms-use#openaccess上的条款和使用条款。本CC许可不适用于本出版物中的非亚行版权材料。如果材料归因于其他来源，请联系该来源的版权所有者或发行者，以获取复制许可。亚行对因使用本资料而引起的任何索赔不承担任何责任。如果您对内容有疑问或意见，或者希望获得不属于这些条款范围内的预期用途的版权许可，或者要使用ADB徽标，请联系pubsmarketing@adb.org。有关亚行出版物的勘误，请访问http://www.adb.org/publications/corrigenda。笔记：在本出版物中，“ $”是指美元。封面设计由Jan Carlo dela Cruz设计。该报告由PT编写。印尼财政部Castlerock和经济咨询协会。 表格，图形和框iv缩略语v致谢七摘要和推荐建议八介绍1电力调节器：一般概述2为什么是监管机构事项2确保高质量的监管决定3电力监管职能部门3美国电力监管机构的法律情况印度尼西亚5法规相关的法律条件身体5监管机构不会降低状态控制10印尼电力监管的关键任务身体13基础设施规划14促进离网电力供应18基础设施采购19高效的成本回收和成本分配22建立印尼电力监管机构26合法的方面26确保高质量的决策制定和高效的任务管理30市场设计35附录1印尼其他部门如何实施调压器372这利益相关者443印尼监管框架时间表电474有关规定电64参考67内容 桌子1:可能的监管职能概述42:法律渊源之间的比较273:建立监管机构的法律选择304:选择法律依据时的考虑矩阵30A1：印尼监管机构的比较38A3.1：2002年《电力法》的主要规定49A3.2：总结决策00150A3.3：总结了第149号决定52A3.4：总结第111号决定58数字1:印尼电力部门的现行制度结构62:印尼电力监管框架的里程碑63:2002年《电力法》下的买卖机制84:2009年《电力法》规定的买卖机制95:印度尼西亚政府向电力部门支付的补贴226:印度尼西亚电力部门监管者的可能的高级治理框架33盒子1:制定准确投资计划的原则162:制定输电网络发展计划的经验教训173:巴西和南非的投资计划和采购流程204:尼日利亚电力监管委员会执行许可任务205:巴西通过拍卖进行电力采购的经验216:科索沃能源监管局的成本反射型关税之路237:乔治亚州电力计划的透明发展31表格，图形和框 亚行亚洲开发银行AMDALAnalisis Mengenai Dampak Lingkungan（环境影响分析）阿涅尔AgênciaNacional de EnergiaElétrica（国家电力局）巴佩纳斯Badan Perencanaan dan Pembangunan Nasional（国家发展计划局）毕马威Badan Koordinasi Penanaman Modal（投资协调委员会）BPJTBadan Pengaturan Jalan Tol（印尼收费公路管理局）BP MIGAS Badan Pelaksana Kegiatan Usaha Hulu Minyak dan Gas Bumi（石油和天然气上游业务活动运营机构）BPPTLBadan Pengawas Pasar Tenaga Listrik（电力市场监督机构）BPSBadan Pusat Statistik（印尼统计局）BPPTBadan Pengkajian dan Penerapan Teknologi（技术评估和应用机构）BRTI印尼电信监管机构的资本支出CMEA经济事务协调部DPR众议院DPRD地方众议院珍珠棉Empresa de PesquisaEnergética（能源研究办公室）ERO科索沃能源监管局一电力销售代理基金组织PT Penjaminan Infrastruktur Indonesia（印尼基础设施保证基金）IPP独立电力生产商IPPPP协议独立电力生产者采购计划IRP综合资源计划ISO标准独立系统操作员联合会电力供应业务许可证KPPIP加快基础设施优先发展委员会（加快基础设施优先发展委员会）KSP总统府办公室嘛最高法院MEF环境林业部（环境林业部）缩略语 六 缩略语摩西通信与信息学部（通信与信息学部）财政部财政部（财政部）澳门公共工程和住房部（公共工程和住房部）记忆体能源矿产部（能源矿产部）MK宪法法院兆瓦时兆瓦时NERC尼日利亚电力监管委员会经合组织经济合作与发展组织运营支出营运费用开源软件在线单次提交吉隆坡海外商业贷款管理协调PLN有限责任公司（Persero）PT Perusahaan Listrik Negara（国家电力公司）PPA电力购买协议PSC生产分成合同普华永道普华永道会计师事务所鲁克区域电力计划鲁肯国家电力计划RUPTL电力供应业务计划SKK Migas上游石油和天然气业务活动特别工作组（上游石油和天然气业务活动特别工作组）SKS临时工作队SMI萨拉纳多功能基础设施国企国有企业T＆D传输与分配TNDP传输网发展规划TSO传输系统操作员太瓦时英国英国我们美国 印度尼西亚国家发展局-巴丹·佩伦卡纳·彭邦南国家（BAPPENAS）和亚洲开发银行（ADB）在《可持续基础设施援助计划-技术援助9511》下编写了该出版物，该计划由澳大利亚外交和贸易部政府资助，印度尼西亚共和国能源，电信和信息学总局国家发展计划部的指导和领导。东南能源部门能源专家Florian Kitt领导了技术援助团队。 Bundesnetzagentur副总监Dennis Volk，Umbra Law高级合伙人Kirana Sastrawijaya和亚行顾问Faela Sufa进行了研究和初步撰写。 Castle Rock Consulting董事总经理Michael Crosetti提供了意见并审查了分析。杰弗里·阿尔梅拉（Jeffrey Almera）提供了行政协助，而通信部的团队则提供了编辑和制作支持。亚行知识部门和运营部门的以下能源官员提供了投入，运营见解以及对研究的评论：翟永平，久保彻和南基容。致谢 Ť根据2009年《电力法》（2009年《电力法》），提供了印尼目前的电力监管框架。法规由能源和矿产资源部（MEMR），工业部，财政部等多个部委执行（MOF），环境和林业部以及其他与电力部门相关的责任。 MEMR当前充当印尼电力部门的监管者，该行业由垂直整合的公司（国家电力公司（PLN））和一定程度的私营部门参与服务。我们对印度尼西亚的情况进行了分析和对利益相关者意见的回顾，有力地表明，当前的决策结构不能很好地服务于印度尼西亚的电力部门。由于MEMR目前是印度尼西亚的电力监管机构，因此政策制定和实施都集中在一个机构中。这种结构可以促进源自利益冲突的次优监管决策，因为该部既是经济和政治利益的持有者，又是监管者。结果，印度尼西亚电力部门的关键流程无法提供有效的整体部门绩效。这些过程包括确定电价，批准长期投资计划和购买基础设施。关税确定不能反映真实的经济成本，并且可能进一步导致客户群体之间的成本分配错误。这些情况似乎导致基于关税的收入流，阻碍了PLN完全收回其投资。自2012年以来，财政部为弥补PLN的资金缺口而提供的资金支持有所减少。最近，这种趋势正在逆转，并有望在未来有所增长。普遍认为，提高关税是唯一的选择。目前，由PLN主导的投资计划缺乏与政策目标（例如最低成本），透明度和执行力的一致性。因此，投资计划无法吸引PLN及时有效的投资，也无法吸引第三方投资者（例如，本地银行，独立电力生产商和国际金融机构）的战略参与。目前，由PLN主导的基础架构采购缺乏透明度，监督和执行。由于PLN作为印尼市场上的单一买方和主要发电资产所有者的主导地位，导致PLN（被认为）具有太多的市场力量。缺点需要改进上述过程。在这种情况下，全球经验强烈表明，印尼电力部门建立专门监管机构的好处。类似于其他部门的监管机构一样，专门的电力监管机构将成为印尼机构电力领域的重要新参与者。如果能够在上述流程的背景下做出高质量的决定，则监管机构可以为实现印尼的行业目标做出重大贡献。同时，它可以建立并维护市场参与者的信心，并确保获得所有参与者的认可总结与建议 摘要和推荐建议ix利益相关者。嵌入健全的治理框架并具有决策能力的监管机构将充当印尼电力部门的“裁判”。以下对基础设施规划中利益相关者的考虑的简短描述可以作为良好监管决策的好处的一个示例：政府，投资者和消费者都在考虑基础设施计划时考虑了不同的考虑因素。虽然要在同一时间和水平上满足所有利益将具有挑战性，但监管机构可以建立基于证据的决策，以最大程度地提高社会效益，同时确保接受和接受。•政府主要关注既定政策目标与计划结果的一致性（例如，计划和开发的资产是否可确保以目标可靠性水平提供电力？计划是否在电力系统中实现了可再生能源的既定份额？）以及更广泛的接受和执行计划的能力（及时）。•投资者研究基础设施计划，以评估其对现有资产的影响以及对未来个人商机的影响，这可能会受到技术知识，风险概况和可用的风险缓解工具的影响。•在考虑所有技术替代方案时，消费者和其他利益相关者（例如环境团体）最关心的是供应质量至少成本，以及计划结果与社会和环境规范及期望的一致性（例如，计划是否会提供当地工作）该计划是否对社会或环境产生长期责任？）。一部分消费者还将期望影响位置选择和基础设施替代方案，以准备基础设施选址。印尼电力监管机构并不是一个新主意。 2002年，印度尼西亚政府通过发布2002年关于电力的第20号法律（2002年电力法），成立了电力市场监督局（BPPTL）。该机构有权做出独立决定，在竞争发生的地区对电力供应进行监管和监督。但是，2004年12月，印度尼西亚宪法法院（MK）裁定2002年《电力法》违反了它违反1945年《印度尼西亚宪法》第33条的依据，该条被解释为要求国家对电力部门拥有控制权。此外，随着2002年《电力法》的撤销，BPPTL被解散。 MK裁定的依据是，2002年《电力法》的目的是解散电力市场，MK认为这与印度尼西亚的经济价值不符。 MK辩称，该法律不符合MK所提出的印度尼西亚在能源领域的最低国家控制最低标准的五项原则：政策，行动，法规，管理和监督。在电力部门中建立新的独立监管机构需要按照五项原则对此类组织进行认真的管理。维持国家对印尼电力部门的控制的这些宪法要求最终影响到监管机构能够运作的结构，人员编制和决策能力。借助正确的国家控制原则法律合理化，在印尼引入电力监管机