国家发改委《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》点评：新型城镇化建设助力城投公司探索业务发展转型新方向

2020年4月9日，国家发改委发布《关于印发<2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务>的通知》（发改规划〔2020〕532号）（以下简称“《通知》”），文件从提高农业转移人口市民化质量、优化城镇化空间格局、提升城市综合承载能力、加快推进城乡融合发展及组织实施等五个方面提出新型城镇化建设和城乡融合发展的重点任务。 一、出台背景： 2014年3月17日中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》以来，我国新型城镇化进入全面建设阶段。2020年是全面建成小康社会和“十三五”规划收官之年，也是为“十四五”发展打好基础的关键之年。为深入贯彻落实习近平总书记关于统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作的重要指示精神，贯彻落实《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》、《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，2020年4月9日，国家发改委印发《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》。 二、《通知》的主要变化及其对城投公司业务发展转型的影响： 对比以往发布的关于新型城镇化建设重点任务的通知，该《通知》在加快新型城镇化建设及实现城乡融合发展方面的政策导向更加明确，政策力度进一步加大。 1、新增城市更新改造 《通知》指出“改造一批老旧小区，完善基础设施和公共服务配套，引导发展社区便民服务。改造一批老旧厂区，通过活化利用工业遗产和发展工业旅游等方式，将‘工业锈带’改造为‘生活秀带’、双创空间、新型产业空间和文化旅游场地。改造一批老旧街区，引导商业步行街、文化街、古城古街打造市民消费升级载体，因地制宜发展新型文旅商业消费聚集区。改造一批城中村，探索在政府引导下工商资本与农民集体合作共赢模式。开展城市更新改造试点，提升城市品质和人居环境质量”。 中诚信国际认为：明确提出的四项更新改造内容，将在一定程度上刺激基础设施建设。在“棚改”即将接近尾声的时候，城投公司项目量面临萎缩，此时“旧改”将成为民生工程的接力棒。实际上部分城投公司在老旧厂区、老旧街区等旧城改造业务方面已有布局，该《通知》对此类业务的鼓励推广，将使城投公司在此方向上进一步发力。依托在棚改和旧城改造项目中积累的丰富业务资源和经验，城投公司在开展四项更www.ccxi.com.cn 新型城镇化建设助力城投公司探索业务发展转型新方向 ——国家发改委《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》点评 政府与公共融资评级部（武汉） 胡雅梅 中诚信国际 2 新改造业务时可以充分发挥项目规划、建设手续报批、施工组织管理等方面的优势，推动四项更新改造业务又好又快地实施，成为稳增长补短板的重要力量。 城投公司通过参与“旧改”工程时，应积极拓展优质土地、物业经营、公用事业经营等方面的业务资源，在政府投资资金不足的情况下，向政府争取停车场、广告、水务、燃气等城市经营性资产的特许经营权，以弥补资金缺口。此时，城投公司可在立足于政策性业务的基础上，通过衍生的市场化业务，实现转型升级。但在开展此类业务时，城投公司也将面临中心城区的城市更新改造成本过高导致的项目建设资金不足以及城市更新改造标准过高超出城市人口、经济综合发展水平等风险，从而导致地方政府和城投公司的资金紧张和浪费。 2、首次提出补齐城市公共卫生短板 针对此次疫情防控暴露出来的问题，《通知》指出“改革完善疾病预防控制体系，健全公共卫生重大风险研判、评估、决策、防控协同机制，完善重大疫情预警、救治和应急处置机制，强化重要物资储备，推动城市群、都市圈内城市建立联防联控机制。整治城市环境卫生死角，建立严格检疫、定点屠宰、冷鲜上市的畜禽产品供应体系，健全污水收集处理和生活垃圾分类处理设施”。 中诚信国际认为：本次疫情防控中暴露出来的公共卫生和城市管理方面的短板，对于城投公司产业发展来说既是机遇也是挑战。近年来城投公司在转型过程中积极参与当地医疗卫生和环境治理等方面的基础设施建设，部分城投公司在医院、污水处理、垃圾处理等涉及城市卫生环境方面的项目建设上已经积累了丰富的经验。在此类项目上，城投公司拥有与政府紧密联系的天然优势，成为参与民生基建的重要依托。 此次疫情后政府必将加大卫生事业和环境治理投资，城投公司应该抢抓机遇布局，加大该领域的产业投入。医疗卫生等民生基建大多具有一定的经营性特点，城投公司在积极参与补短板项目的同时可拓展经营性业务，通过PPP、引入战略投资者、自主投资+委托运营等方式，探索业务转型发展的新方向。但由于此类项目专业性较强，城投公司可能在工程前期项目设计时面临专业能力不足导致项目实施效果不达标的风险，同时也应提高项目建设管理能力以应对工程建设过程中可能出现的质量、安全问题等风险。 3、规范发展特色小镇和特色小城镇 对于特色小镇和特色小城镇的发展，《通知》指出“强化底线约束，严格节约集约利用土地、严守生态保护红线、严防地方政府债务风险、严控‘房地产化’倾向，进一步深化淘汰整改。强化政策激励，加强用地和财政建设性资金保障，鼓励省级政府通过下达新增建设用地计划指标、设立省级专项资金等方式择优支持，在有条件区域培育一批示范性的精品特色小镇和特色小城镇。强化正面引导，制定特色小镇发展导则，挖掘推广第二轮全国特色小镇典型经验”。 dU9UvYpZgZmViYfWMBqQrMbRcM7NtRmMoMnNkPmMsOeRmNqM8OpOoNwMmMtOMYrNoN 3 中诚信国际认为：对于规范特色小镇发展方面，近年来在新型城镇化建设重点任务中均有提及，从2018年的“引导”，到2019年的“支持”，再到2020年的“规范”。本次“四严三强化”的明确提出，进一步杜绝了前期项目盲目发展、市场化不足、政府债务风险加剧和房地产化等现象，防止无限放大特色小镇的外延。城投公司作为城市基础设施建设的特殊市场经营体，近年来在工业园区、科技园区、大学城、旅游度假区等专业化片区开发项目中积累了丰富的建设和运营经验，为城投公司参与建设开发各类特色小镇奠定了基础。 特色小镇建设应依托当地自然、人文及产业资源，在项目前期设计环节及后期运营模式方面都需要凸显当地资源特色，具有很强的专业性。因此特色小镇的建设过程中，城投公司应选择与自身经验和专业能力相匹配的项目，积极探索适当的建设经营模式，撬动社会资本参与建设，在避免增加政府隐性债务的同时也为城投公司探索市场化转型发展带来机遇。但由于特色小镇建设运营专业性很强，城投公司可能面临项目规划设计与当地资源禀赋不符导致项目的经营性现金回流不及预期的风险。此外在地理位置相邻、资源相近的区域，可能出现特色小镇重复建设导致城投公司面临恶性竞争的风险。 4、全面推开农村集体经营性建设用地直接入市 《通知》指出“出台农村集体经营性建设用地入市指导意见。允许农民集体妥善处理产权和补偿关系后，依法收回农民自愿退出的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地使用权，按照国土空间规划确定的经营性用途入市。启动新一轮农村宅基地制度改革试点”。 中诚信国际认为：本次全面放开集体经营性建设用地入市，将有效地激活部分用地供给，使原本闲置低效的农村建设用地得到有效利用。此外，人才和土地的市场化流动给基础设施建设带来了新需求。城投公司在开展国有建设用地征地拆迁和七通一平建设过程中积累了丰富的资源和经验，并天然与土储中心等土地管理机构有业务对接，因此在集体用地的建设开发与流转过程中具有明显优势。城投公司可借此积极探索参与集体土地入市的发展路径，助力业务转型。 合作开发方面，农村集体经济组织可通过集体建设用地入股城投公司的方式，实现工业园区、城中村的农村集体土地资源盘活。城投公司可通过相邻国有土地和集体土地进行规模化开发，实现开发的规模经济效益以及在土地利用规划上的协调统一。合作开发的方式不仅为政策性住房开辟了新的土地供应渠道，也为城投公司提供了可用于抵押获得融资的来源。入市流转方面，城投公司结合农村土地整治工程，将其推向土地市场，共享增值收益，形成多元化的城市土地供给模式。 但需注意在农村集体用地开发上，可能面临集体用地确权、利益分歧难以协调产生钉子户等问题，需要政府进一步规范和协调。此外，因集体用地多位于郊区或农村，土地利用价值相对较低，面临着比国有土地出让更大的市场风险。 4 三、总结： 随着地方政府债务监管政策趋严，城投公司转型迫在眉睫。城市运营、实现城乡融合发展是新时期城镇化建设对政府和相关企业提出的新要求。城投公司作为城镇化建设的主力军，可依托自身在基础设施建设业务过程中积累的经验和优势，向新型城镇化建设和城市运营商方向实现转型发展。此次《通知》明确提出的四项更新改造内容，随着相关政策的逐渐落实，将为城投公司提供充足的项目储备。城投公司也将通过此类政策性业务获取收入和利润并支撑衍生市场化业务的发展。此外，首次提出的补齐公共卫生短板、规范发展特色小镇和特色小城镇、全面推开农村集体经营性建设用地直接入市，为城投公司探索业务发展转型提供了新方向。但需关注，城投公司在开展上述业务中将面临资金、专业能力、协调能力及市场经营等各方面的风险，转型机遇与挑战并存。城投公司需在业务开展过程中探索适合自身发展的业务模式，充分发挥现有优势，提高项目规划设计、项目建设管理、项目运营及资金统筹等各方面的专业能力以应对风险，实现转型发展。