非银行金融行业：防范地方政府债务风险需探索规范的融资渠道

第1页，共7页特别评论防范地方政府债务风险需探索规范的融资渠道评级业务部关书宾电话：010-88090078邮件：guanshubin@chinaratings.com.cn霍志辉电话：010-88090213邮件：huozhihui@chinaratings.com.cn第78期（总第164期）2013年6月中债资信评估有限责任公司是国内首家采用投资人付费业务模式的新型信用评级公司。中债资信将采用“为投资人服务、由投资人付费”的营运模式，并按照“独立、公正、创新、专业”的宗旨为投资人提供信用评级、信用风险评估与管理咨询等服务。公司网站：www.chinaratings.com.cn电话：010-88090001地 址：北京市西城区金融大街28号院盈泰中心2号楼6层观点简述：审计署于2013年6月10日发布了《36个地方政府本级政府性债务审计结果》（总第166号）（以下简称“《审计结果》”），公告了15个省、3个直辖市本级及其所属的15个省会城市和3个市辖区的政府性债务情况。此次审计为局部审计，并不能直接反映全国地方政府性债务的整体风险情况，但显示了中央政府对地方政府性债务监督和控制力度的增强。《审计结果》显示，2011年以来地方政府加强地方政府性债务制度建设、规范和清理融资平台公司取得了一定的成效，但仍存在诸多需要进一步改进的问题。审计显示，地方政府性债务规模有所增长，但受同期财政收入较快增长影响，多数地方债务负担呈现下降，且地方政府性债务中银行贷款占比呈现下降，直接融资（发行债券）占比所有提高；地方政府性债务资金仍主要投向市政建设、交通运输和保障房建设等基础设施和公益性项目，其中，受监管部门政策影响，交通运输和保障性住房债务支出增长迅速。受土地出让收入下降影响，部分地方政府偿债压力有所增大。在现行财政体制下，近期看土地出让收入作为政府性债务主要的偿债资金来源，具有其存在的合理性，但长期看不具有持续性。对于地方政府通过信托等方式变相融资等现象突出的问题，需通过开拓新的政府阳光融资渠道（市政债券）来解决。融资平台公司资产质量仍较差，自身偿债能力仍不强，偿债资金仍主要依靠政府财政资金和借新还旧；在国家严控融资平台信贷规模情况下，部分融资平台公司债务逾期现象有所增加。目前地方政府公益性项目融资渠道相对有限，在未推出地方政府规范的举债融资渠道情况下，很难完全剥离融资平台公益性项目的融资职能。总体看，控制地方政府债务风险需完善地方政府债务管理制度，探索地方政府规范和阳光的融资渠道。 第2页，共7页特别评论此次审计虽为部分地区审计，无法全面和准确揭示全国地方政府债务整体风险情况，但显示了中央政府对地方政府债务监督和控制力度的加强；审计结果显示2011年以来地方政府债务管理取得了一定的成效，但仍存在诸多问题审计署于2013年6月10日发布了《36个地方政府本级政府性债务审计结果》（审计公告结果2013年第24号—总第166号）（以下简称“《审计结果》”），公告了15个省、3个直辖市本级及其所属的15个省会城市和3个市辖区的政府性债务情况。此次审计虽为部分地区审计，无法全面和准确揭示全国地方政府债务整体风险情况，但显示了中央政府对地方政府债务监督和控制力度的加强。《审计结果》显示2011年以来，各地按照国务院部署和有关部门的要求加强政府性债务管理和清理规范融资平台公司，使得地方政府性债务规模、结构和债务负担呈向好发展趋势，取得了一定成效，但整体仍存在诸多问题。表1：36个地方政府本级债务管理取得的成效和存在的问题项目内容取得的成效地方政府性债务管理制度有所完善截至2012年底，已有28个地方政府本级出台了地方政府性债务管理制度，有31个建立了偿债准备金制度或在预算中安排偿债准备资金，准备金余额为907.60亿元。采取措施对部分存量债务进行了处理2011年以来，各地累计偿还和化解存量债务13,317.21亿元，占2010年底债务余额的39.09%。加强了对新增债务及债务资金使用的监督管理23个地方政府本级要求政府负有偿还责任债务的举借需经财政部门或政府批准，使债务规模得到了一定控制。进一步清理规范了融资平台公司及其债务2011年以来，各地按照国务院要求对融资平台公司及其债务进行了进一步清理规范，通过剥离债务等方式，使一些融资平台公司的资产质量、收入水平和盈利能力有所提高存在的主要问题部分地区和行业债务负担较重部分地区债务规模增长较快，本级政府的债务风险凸显；部分地方以土地出让收入为偿债来源的债务余额增长，但土地出让收入增幅下降，偿债压力加大；部分地区高速公路和取消收费地区的政府还贷二级公路的偿债压力较大。一些地方通过信托、融资租赁、BT和违规集资等方式变相融资现象突出2011年至2012年抽查的36个地方政府（部分）通过信托、融资租赁、BT和违规集资等方式变相融资合计2180.87亿元，占这些地区两年新举借债务总额的15.82%。融资平台公司退出管理不到位，部分融资平台公司资产质量较差、偿债能力不强2011年以来，61家转为“退出类平台”的公司中有55家未完全剥离原有政府性债务或继续承担公益性项目的建设融资任务，且有18家融资平台公司以转为“退出类平台”为由，少统计政府性债务2479.29亿元，脱离了债务监管。债务制度不够完善，债务资金管理使用不够规范地方政府性债务管理制度不够完善；地方政府性债务管理制度不够完善。资料来源：公开资料，中债资信整理取得的成效方面，主要体现在地方政府性债务管理的制度完善、存量债务处理、新增债务及债务资金的监督以及对融资平台的规范和清理四个方面。《审计结果》显示2011年以来，被审计的36个地方政府陆续出台了地方政府性债务管理制度和偿债准备金制度等，政府性债务管理制度逐步完 第3页，共7页特别评论善；各地采取措施对2010年底部分存量进行处理，并加强对新增债务和债务资金使用的监督管理，同时，按照国务院相关要求通过债务剥离、资产重组、充实注册资本等方式进一步规范和清理融资平台公司，使得融资平台公司的资产质量和盈利能力等指标有所改善。审计发现存在的主要问题为：部分地区和行业债务负担依然较重；地方政府变相融资现象突出；融资平台退出不规范，整体资产质量仍较差、偿债能力仍较弱；各地债务管理制度建设仍有待完善，债务资金管理有待规范等（具体见表1）。地方政府性债务规模有所增长，但在地方政府财政收入较快增长的情况下，整体债务负担呈现下降；地方政府性债务中银行贷款占比有所下降，直接融资比重上升；受监管部门政策的影响，保障房和交通运输等行业的政府性债务支出规模增长迅速《审计结果》显示，截至2012年底，36个地方政府本级1政府性债务余额为3.85万亿元，较2010年底增长12.94%，呈现较快增长。假设全国地方政府性债务平均增速为13%，则按照2010年的10.7万亿元计算，截至2012年底全国地方政府性债务余额约为12.09万亿元。债务负担方面，2011年以来，在国务院部委及相关部门监管的监管和控制下，地方政府性债务仍保持增长，但增速呈现放缓，同时，在地方政府财政收入较快增长情况下（其中，2011年和2012年全国地方本级公共财政收入增速分别为29.11%和16.2%），多数地方政府债务负担呈现下降。《审计结果》显示，36个地方政府（本级）中，有24个地方政府的负有偿还责任的债务率较2010年下降，31个地方政府的债务率2较2010年下降。虽然多数地方政府的债务负担呈现下降，但仍有超过40%的地方政府债务率在100%以上（36个地方政府中有16个），地方政府整体债务负担仍较重。由于地方政府的基础设施投资具有长期性，投资效用可延续几代人，因此从代际公平角度看，地方政府举债投资具有其合理性，但需要将债务规模控制在科学范围内。从政府债务负担来看，考虑到未来几年中国地方政府财政收入仍能保持8~10%的增速，目前中国整体地方政府政府债务率不超过100%，仍处于相对合理的水平。从偿债率看，36个地方政府本级中，有13个地区2012年政府负有偿还责任债务的偿债率比2010年下降；如加上政府负有担保责任的债务，有18个地区偿债率比2010年下降；但仍有14个地区2012年政府负有偿还责任债务的偿债率超过20%；如加上政府负有担保责任的债务，有20个地区偿债率超过20%。对于地方政府偿债率而言，需要考虑其期限结构，由于目前地方政府债务资金主要用于基础设施投资，这些项目投资回收期很长，自身几乎不产生经济效益，需通过带动区域投资环境改善，进而拉动税收收入增长，通过财政资金来平衡项目投资。因此，从资金需求角度看，地方政府需要举借期限相对长期的资金，但从当前地方政府债务资金超过78%为银行贷款，而这些贷款期限较短（一般为3~5年），债务期限和项目投资周期的不匹配造成的部分地区政府偿债率较高，偿债压力较大。债务资金来源方面，2011年以来地方政府性债务资金来源构成变动符合中债资信前期判断（即银行贷款占比将呈现下降，直接融资占比将呈现上升）。2012年底36个地方政府本级债务余额中银行贷款和发行债务分别占78.07%和12.06%，其中银行贷款占比较2010年底下降了5.60个百分点。1如无特别说明本文中所指各项指标均为《审计结果》范围内的36个地方政府本级。2债务率=地方政府性债务余额/地方政府综合财力。 第4页，共7页特别评论2012年政府性债务中来自于发行债券的资金较2010年增长1,782.13亿元，增幅达62.32%，其中，短期融资券和中期票据增长率达113.40%。同2010年全国地方政府性债务资金来源相比，亦表现为银行贷款占比下降（0.94个百分点）和发行债券占比的上升（5个百分点）。这一变化主要受2010年以来国家对融资平台监管政策影响，2010年以来，银监会等监管部门严控地方政府融资平台贷款规模，使得融资平台贷款规模增速下降；但是债券发行监管部门对融资平台发行债券政策有所放松，2012年地方政府融资平台新增债券（包括企业债券、中期票据和PPN）发行额为7,727.30亿元，同比增长154.19%，其中，企业债券发行规模为4,684.50亿元，中期票据为1,804.30亿元，PPN为1,238.50亿元；2013年前5个月，地方政府融资平台新增债券发行规模达3,030.70亿元。资金投向方面，已支出政府性债务资金仍主要投放于市政建设、交通运输、土地收储、科教文卫、保障性住房、农田水利等支出。2011年以来，银监会和发改委等部门陆续出台政策，对融资平台债务资金的投向进行规范，对不同投向的债务采取区别化的信贷控制。如，银监会出台《关于加强2012年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》、《关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》等文件明确对以下项目给予贷款支持：（1）符合《公路法》的收费公路项目；（2）国务院审批或核准通过且资本金到位的重大项目；（3）已列入国土资源部名录的土地储备机构的土地储备贷款；（4）公租房、廉租房、棚户区改造的保障性住房建设项目；（5）工程进度达到60%以上，且现金流测算达到全覆盖的在建项目；（6）农发行支持且符合中央政策的农田水利类项目等。截至2012年底，地方政府已支出债务中用于上述项目建设的资金为3.36万亿元，占已支出金额的92.14%。其中，受监管部门对交通运输以及保障房建设等采取支持性信贷政策影响，地方政府性债务中用于交通运输和保障房建设的债务支出呈现快速增长，分别较2010年增长30.29%和141.47%。在现有财政体制下，土地出让收入是地方政府进行基础设施建设和偿还债务的资金来源，近期看地方政府对土地出让收入的依赖有其存在的合理性，但长期看，这种方式不具有持续性；解决地方政府高成本的变相融资问题需要开拓阳光和规范的地方政府举债融资渠道审计署审计结果2011年第35号显示，截至2010年底地方政府负有偿还责任的债务余额中承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为2.55万亿元，反映了政府性债务偿还对土地出让收入的依赖。土地出让收入是地方政府财政收入的重要组成部分，且近年来