地方政府债务风险研究之二：他山之石：化解和防范地方政府债务风险的国际经验及启示

2017年8月11日 （地方政府债务研究之二） 中诚信国际 利率债 专题分析 联络人 作者 研究院 首席经济学家办公室 袁海霞 010-66428877-261 hxyuan@ccxi.com.cn 王秋凤 010-66428877-452 qfwang@ccxi.com.cn 相关报告： 债务总体可控，结构性和区域性风险突出——地方政府债务风险研究之一，2017年8月10日； 资金面回暖利率出现下行，期现倒挂有所修复——6月利率债运行分析，2017年7月7日； 短期资金面改善，局部利率倒挂，6月债市面临多重考验——5月利率债运行分析，2017年6月6日； 监管趋严冲击债市利率上行，后续或仍将维持高位——4月利率债运行分析，2017年5月9日； 季末资金偏紧利率总体上行，短期内仍将维持相对高位——3月利率债运行分析，2017年4月12日； 地方政府债开闸，利率短期难下债市仍将持续调整——2月利率债运行分析，2017年3月7日； 利率债供给有所减少，收益率震荡上行，利率短期难下债市仍将持续调整 ——1月利率债运行分析，2017年2月15日. www.ccxi.com.cn 他山之石：化解和防范地方政府债务风险的国际经验及启示 ——地方政府债务风险研究之二 概述  巴西三次债务危机及其处理：上世纪80—90年代，巴西曾经三次发生地方政府债务危机。与当前我国地方债问题相比，巴西地方政府债务危机发生的背景与我国当前情况有一定的相似性：①债务危机发生在经济转型期；②由于地方政府事权与财权不匹配的机制等因素，债务危机主要发生在地方政府层面而非中央政府层面；③都属于政府主导型的经济增长模式。巴西前两次债务危机均由联邦中央政府出面为地方政府债务“兜底”，但并未根本解决债务问题，第三次危机后，巴西不再停留于表面的债务兜底和重组，而是进行了有效的深度改革：一方面，通过立法建立地方政府财政纪律，防范道德风险，如对地方政府举债进行限制，提高政府债务的信息透明度，对相关责任人进行问责，等等；另一方面，开源节流，推进国有企业改革，减少政府支出。推行国有企业私有化，提高经济活力减轻政府财政负担；规定公共部门雇员退休的最低年龄，取消公共部门员工在年金方面的特权。  美国州及地方政府“事前、事中、事后”债务危机管理体系：事前，通过建立风险预警机制、完善信用评级体系、加强信息披露和公开等方式构建完善的地方政府债务风险防范体系；事中，允许地方政府破产，通过完备的破产重组程序和法律法规对无力偿还债务的地方政府进行破产重组，保全债权人利益同时，使地方政府在减轻债务的同时，也能达到维持运营的目的；事后，依据完善的法律法规和规范程序制定破产恢复计划，进行合理有序的债务重组，采取一系列恢复措施以走出危机。  需要指出的是，地方政府债务风险防范和管理的具体模式取决于各国的国情。地方政府债务管理和风险防范的具体模式要受到该国政治体制以及财政体制的制约。不同的政治体制以为这不同的国家政权结构（立法权、执法权、司法权）、不同的政府组织结构设施和不同的从政机构内部职能分工。从系统的角度来看，债务管理权责的划分与其他财政权责的划分是一个有机的整体，债务管理权限划分的调整甚至改革必须辅之以其他财权的相应调整。同时地方政府债务管理具体模式也受到经济、管理文化等因素的影响和制约。  防范我国地方政府债务风险的政策建议：（1）财权与事权合理匹配的财税体制是地方债务风险管理的基础；（2）加快地方政府资产负债表编制工作，加快推进地方政府债务信息公开，建立全国统一的地方政府性债务管理系统，提高债务管理的透明度；（3）完善债务风险预警机制，加大对高风险地区的约束和惩罚力度；（4）通过资产证券化等制度创新化解地方政府债务风险。 穆迪投资者服务公司成员穆迪投资者服务公司成员 2 虽然当前我国地方政府债务风险总体可控，但或有债务增长过快，部分地区负债水平过高，结构性和区域性风险突出的情况依然值得高度关注。正是出于防范风险的考虑，今年上半年，财政部相继印发了50号文、87号文、62号文，对地方政府融资和举债行为进行规范。“他山之石，可以攻玉”，本文系统梳理了巴西和美国处理地方债务的经验，对结合我国的实际情况提出了防范地方政府债务风险的政策建议。 一、巴西三次债务危机及其处理 上世纪80—90年代，巴西曾经三次发生地方政府债务危机。与当前我国地方债问题相比，巴西地方政府债务危机发生的背景与我国当前情况有一定的相似性：①债务危机发生在经济转型期；②由于地方政府事权与财权不匹配的机制等因素，债务危机主要发生在地方政府层面而非中央政府层面；③都属于政府主导型的经济增长模式。因此，研究巴西债务危机对处理我国当前面临的地方政府债务问题具有一定的借鉴意义。 （一）巴西三次债务危机的基本情况 巴西是典型的联邦制国家，其财政体制是典型的财政联邦制。在联邦制下，从联邦到地方各级政府都拥有一定程度的决策权并都负责提供公共产品。在20世纪60年代，巴西对公共部门进行了一次改革，将制定公共投资政策的权力收归联邦政府所有。这次改革的目的是恢复财政平衡，将财政权力集中到联邦政府。这次改革进一步推动了巴西自40年代开始的经济腾飞，1968年—1973年的黄金发展期间，GDP增速均值达到了11.16%，1975年，巴西人均收入突破1000美元，进入中等收入发展阶段。但由于联邦政府过度收紧地方财权并且缺乏配套的措施进行财政转移支付，地方政府为了绕开联邦政府的财政限制，增加本级财政能力，开始从州立银行等金融机构大量借贷，并大量借入外债，使得外债和银行信贷成为巴西地方债务的两大主要来源。 自80年代以来，巴西经济增速明显放缓，有些年份甚至倒退式增长，陷入了“中等收入陷阱”。随着经济增速的放缓，巴西地方政府的债务危机逐渐暴露。第一轮危机爆发于1980年，第二次石油危机导致国际利率水平骤然升高，巴西政府举债成本提高，且经济基本面较为动荡，两者叠加导致国际市场对巴西政府偿债能力的担忧和恐慌，纷纷要求巴西政府偿还地方债务，而当时巴西外债占比过高，导致了这场典型的外债危机。最后，作为担保人，1989年巴西中央政府出面与国外债权人交涉，由中央政府接管地方政府的190亿美元外债，而各州向中央政府的偿还期限为20年。1993年，巴西第二次债务危机爆发，此次债务危机的成因在于经济增长急速放缓，加上恶性通货膨胀，地方政府还本付息压力加剧，无力偿还联邦金融机构债务，从而出现违约，此次债务危机以中央政府替地方政府偿还部分债务、并对地方政府债务进行重组、展期和规定偿债成本上限等系列措施收场。但是前两次中央兜底和债务重组的危机处置方式，虽然避免了短期风险扩散，但也加剧了地方政府的道德风险，缺乏惩戒的债务兜底导致地方政府愈发肆意举债，所欠债务越来越高。1999-2000年，地方政府再次拒绝履行偿债义务，第三次债务危机爆发。经历过多次危机，巴西中央政府意识到从制度改革层面给出一揽子政策措施的必要性，不再停留于表面的债务兜底和重组，而是进行了有效的深度改革，从根本上防范地方政府债务危机的再次爆发。 3 （二）巴西为化解地方政府债务危机进行的制度性改革 通过立法建立地方政府财政纪律，防范道德风险。2000年5月，巴西颁布《财政责任法》，以立法形式确定公共财政规则，建立地方政府财政纪律，将融资软约束转换为硬约束，这主要体现在三个方面：1）地方政府举债限制。借款额不得超过资本性预算的规模，地方政府新增债务率不得大于18%，担保债务比重必须低于22%，等。地方政府债务率不得超过200%，新增债务率不得超过80%；州和市政府换届前的8个月不得举借新债；州和市政府偿债率不得低于13%；突破赤字上限和无法偿还债务的州，不得向银行举债。2）提高政府债务的信息透明度。地方政府需每年向中央政府报告财政账户收支情况；每4个月发布政府债务报告；若地方政府在8个月内为将债务规模调整到法律规定限额以内，地方政府将被列入财政部公布的黑名单；政府接待交易需在信息系统内统计；地方政府所有债务信息通过官方网站向公证开放。3)责任到人的问责机制。不履行相关义务，责任人将受到人事处分，严重的将给予革职、禁止在公共部门工作、处以罚金甚至判刑，等等。 开源节流，推进国有企业改革，减少政府支出。上世纪90年代以来，巴西经济增速下行，国有企业经营效果普遍较差，由60年代推动经济增长的重要动力逐渐变成了政府的负担。1998年起，巴西开始推行国有企业私有化，提高经济活力减轻政府财政负担，同时出售国企带来的收入也为地方政府提供了一部分偿债资金来源。针对政府部门人员福利较好导致增幅支出增加的情况，1998年巴西宪法修正案规定了公共部门雇员退休的最低年龄，规定退休年龄与雇员在公共部门工作时间呈反比关系，工作时间越短退休年龄越高；同时，巴西政府还取消了公共部门员工在年金方面的特权，建立了新的雇员年金缴纳制度，这一系列改革减少了改革社保资金和政府财政带来的负面影响。 二、美国州及地方政府债务危机管理体系1 自1812年纽约州第一次发行地方债券算起，美国地方债发行已经有超过两百年的历史。在历史上， 1 需要指出的是，美国的政府体系分为联邦、州、地方政府三个等级。与中国中央政府和地方政府的划分不同，美国的州政府不属于地方政府的范畴，而是构成联邦的成员政府，本文主要讨论的是美国州一级对地方政府的债务危机管理。 图1：80年代，巴西经济增速明显放缓 图2：80年代末至90年代初，巴西出现恶性通胀 数据来源：中诚信国际整理 数据来源：中诚信国际整理 -5.000.005.0010.0015.0019611965196919731977198119851989199319972001200520092013巴西GDP：不变价同比0.00500.001,000.001,500.002,000.002,500.003,000.003,500.0019811983198519871989199119931995199719992001巴西CPI:同比 4 地方政府也曾经出现过几次大的债务危机，如加利福尼亚 州桔县（1994）、阿拉巴马州的杰斐逊县（2011）、“汽车之城”底特律的破产以及2006的新奥尔良市的财政危机，等等。在长期的历史实践中，美国逐步形成了较为完备包括事前、事中、事后的债务危机防范和应对体系 。 （一）事前：完善地方政府债务风险防范体系 建立风险预警机制。美国俄亥俄州的风险预警模式较为典型。在此模式中，由州审计局对地方政府进行财政审核以及检查，财政状况接近紧急情况的地方政府将会被列入“预警名单”。如财政状况有所好转，则将其从“预警名单”中取消。如果该地方政府财政状况持续恶化，州审计局会将该地方政府从“预警名单”中移至“危机名单”。根据《财政紧急状态法》规定 ，各州只要有一个地方政府被宣布进入财政危机，该州就应成立一个“财政计划和监督委员会”来监督和控制该地方政府的财政管理。在委员会举行第一次会议后的120天之内，地方政府的首席执行官必须向委员会提交一份详细的财政改革计划以及时采取有效措施来化解危机。 建立完善的信用评级制度。美国具有完善的信用评级机构。为了能以较低的 成本发行债券，筹集资金，各级政府都十分重视本级政府的信用建设。地方政府同时接受穆迪投资服务公司、标准普尔公司和惠誉投资者服务公司三家评级公司的评级，并且在网上公示政府信用评级结果。 加强信息披露和公开。美国州与地方政府必须遵循政府会计准则委员会在《政府会计、审计 和财务报告》（1983）中建立的政府债务报告基本准则来记录和报告政府债务。根据准则规定，在市政债券存续期内，政府财政状况以及经济法律发生的重大变动，都必须由市政当局及时全面披露相关的最新信息。 （二）事中：通过规范的地方政府破产程序应对债务危机 在联邦制下，美国联邦政府对州和地方政府的借债行为没有直接控制。一旦地方政府出现债