新能源汽车政策解读：中国路径：“路径之争”或许是个伪命题

2016-08-30 行业 分析 莫尼塔(上海)信息咨询有限公司财新智库旗下公司 A member of Caixin Insight Group “路径之争”或许是个伪命题 - 新能源汽车政策解读：中国路径 核心提示 刘晓宁CAIA®, ERP® 021-33830502-537 henryliu@cebm.com.cn 陈秋祺 021-33830502-539 qiuqichen@cebm.com.cn 林良樟 021-33830502-538 liangzhanglin@cebm.com.cn 丁盈盈 021-33830502-540 yingyingdin@cebm.com.cn 徐冬冬 021-33830502-536 dongdongx@cebm.com.cn 在市场不断猜测中国何时推出新能源汽车积分制度时，发改委于8月发布了《新能源汽车碳配额管理办法》（征求意见稿）。针对新能源汽车碳配额（简称“NEV碳配额”）政策与乘用车平均燃料消耗量政策（简称“CAFC政策）的路径之争，我们的看法是1）NEV碳配额价格若能达到目前碳配额市场价的6~10倍，则车企会有较大的动力去发展新能源汽车；2）NEV碳配额政策与CAFC政策的路径之争或许是个伪命题，两者缺一不可；3）若允许NEV碳配额和CAFC积分互相转换，则不仅转换机制复杂，且可能降低车企发展新能源汽车或促进传统车节能减排的动力，两个政策互相独立或许更好。 报告摘要 发改委提出新能源汽车碳配额制度，而非积分制度，是为了将其纳入碳排放权管理体系 8月发改委发布了《新能源汽车碳配额管理办法》（征求意见稿），拟从2018年开始，对符合条件的汽车企业规定每年应缴的新能源汽车碳配额数量。发改委之所以对新能源汽车采用“碳配额”制度，而非此前市场热议的类似加州零排放汽车积分制度，是为了将其纳入正在建设的全国碳排放权交易体系中。 新能源汽车碳配额政策能否接力现有的补贴政策？——静待细则出台 2015年中国新能源汽车销量超35万辆，大规模的政府补贴已难以为继。新能源汽车碳配额制度能否接力目前的补贴政策，将“政府补贴“模式转变为”市场补贴”模式？若按目前的碳配额交易价格，答案恐怕是“否”。然而，发改委也明确表示了，新能源汽车碳配额作为一种独立的交易产品，在交易体系中将单独管理。而新能源汽车碳配额如何定价，碳配额政策能否接力补贴政策推动新能源汽车发展，还要静待细则出台。 路径之争：CAFC政策或NEV碳配额政策？——其实两者缺一不可 除了碳配额政策，中国还有乘用车平均燃料消耗量（CAFC）政策（采用CAFC正负积分制度，但是同样也没有细则出台）。市场上有关于两种路径孰优孰劣的讨论，但是经过简单的对比便可发现，两种路径目的不同、针对车型也不同，NEV碳配额政策在推动新能源汽车发展上更为有力，但CAFC对促进传统燃油车节能减排有更多的规定。两个政策并不是替代关系，而是缺一不可。 是否允许NEV碳配额和CAFC积分互相转换？——独立实施或许更好 比起让NEV碳配额和CAFC积分互相转换，我们认为两个政策互相独立或许更好，主要原因在于1）需要设置复杂的NEV碳配额和CAFC积分转换机制；2）如果NEV碳配额和CAFC积分可以互相转换，将导致企业放松油耗目标或发展新能源汽车动力不足，无法发挥两个政策的最佳效果。 行业 分析 莫尼塔(上海)信息咨询有限公司财新智库旗下公司 A member of Caixin Insight Group 1 新能源汽车碳配额政策是什么？ 8月，发改委发布了《新能源汽车碳配额管理办法》（征求意见稿）(以下简称“《管理办法》”)，该办法将于2017年开始试行，2018年正式实施。 新能源汽车碳配额（NEV碳配额），是指汽车企业生产（不含出口）和进口的新能源汽车（纯电动汽车、插电式混合动力汽车、燃料电池汽车）在使用过程中，相对于燃油汽车减少的二氧化碳排放量。 对符合条件的企业（燃油汽车规模企业，以及自愿纳入管理体系的新能源汽车规模企业），根据其生产和进口的燃油汽车数量、产品构成、新能源汽车年度比例要求计算得出该年份企业应缴的新能源汽车碳配额数量。 企业可以通过生产、进口新能源汽车生成NEV碳配额，或从碳排放权交易市场购买。 发改委采用新能源汽车碳配额制度，而非积分制度，是为了将其纳入碳排放权管理体系 虽然在《管理办法》的制定过程中，发改委借鉴了美国加州ZEV积分政策的经验，但最终并没有采用”积分“这一说法，而是考虑将新能源汽车管理纳入到碳排放权交易体系，并根据碳排放权交易市场术语，将”积分“修改为”碳配额“；而在发改委上报国务院的《碳排放权交易管理条例》中，也增加了新能源汽车碳配额管理的相关条款。 那么何为碳排放权交易市场？ 这要从全球变暖说起: 1997年一百多个国家签订《京都议定书》，规定了发达国家的减排义务；同时提出了三个灵活的减排机制，其中就包括了碳排放权交易。2005年伴随着《京都议定书》的正式生效，欧盟启动了碳排放交易市场，随后全球不断涌现出新的交易市场，碳排放权开始成为全球范围的可交易商品。2015年各国又签订了新的《巴黎协定》，可以预见未来必将有更多的国家和地区建立碳排放权交易体系。 图1：全球碳排放权交易市场地图 （来源：公开资料，莫尼塔研究） 行业 分析 莫尼塔(上海)信息咨询有限公司财新智库旗下公司 A member of Caixin Insight Group 2 作为排放大国的发展中国家，中国在2011年确定了北京、上海、深圳、天津、重庆、湖北和广东7个碳交易试点；并于2015年宣布2017年将启动全国碳排放权交易体系。据悉，2016—2020年为全国碳市场第一阶段，参与企业范围将涵盖石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、电力、航空八大行业；预计14个子行业中近1万家企业将纳入全国碳交易市场中，市场规模约为30亿-40亿吨配额。目前碳排放交易相关法律法规正在制定中。 而采用“碳配额“制度，将新能源汽车纳入碳排放权管理体系，无疑将比积分制度有更坚固的基础。 在全球碳市场低迷的情况下，新能源汽车碳配额政策能否接力退坡的补贴政策？ 2015年中国新能源汽车销量超过35万辆，大规模的政府补贴已经难以为继。而在《管理办法》中，NEV碳配额可以通过交易获得，也就意味着有富余NEV碳配额的新能源汽车公司，可以通过向没有达标的传统燃油汽车企业出售NEV碳配额，从而获得额外的“市场补贴”，并由此进一步支持企业的技术发展和规模扩张。 然而目前全球碳市场整体比较低迷，以中国为例，截至2015年8月底，中国7个试点累计交易配额约4024万吨，成交额约12亿元，均价29.8元/吨；累计拍卖配额约1664万吨，成交额约8亿元，均价48.1元/吨。而在目前，7个试点中价格最高的北京，每吨碳配额的价格也仅为50元左右。 图2：目前全球碳市场还比较低迷 （来源：公开资料，莫尼塔研究） 我们就以50元/吨的碳配额价格做一个简单的测算：据统计当前中国汽车的平均二氧化碳排放量约为155g/km； 假 设 一 辆 车 每 年 行 驶3万公里，寿命10年；则 一 辆 车 对 应 的 碳 排 放 价 格 为 ：30000*10*0.155/1000*50=2325元。这与目前的电动汽车补贴相去甚远。 表1：纯电动乘用车2016年-2020年的补贴政策 （来源：公开资料，莫尼塔研究） 但是！《管理办法》里明确提出了，新能源汽车碳配额作为一种独立的交易产品，在交易体系中将单独管理。未来新能源汽车碳配额将如何定价，碳配额政策能否接力补贴政策推动新能源汽车的发展，还要静待细则出台。 新能源汽车补贴标准(万元）续航里程（km)20162017201820192020100-1502.52.02.01.51.5150-2504.53.63.62.72.7250以上5.54.44.43.33.3纯电动乘用车 行业 分析 莫尼塔(上海)信息咨询有限公司财新智库旗下公司 A member of Caixin Insight Group 3 下面我们以续航里程为100-150km的纯电动乘用车补贴为对比，按以上的假设，测算如果要达到2016年-2020年的补贴标准，新能源汽车碳配额应该如何定价。可以发现，NEV碳配额价格至少要是目前碳排放权交易市场价格的6~10倍，汽车企业才会有更大的动力去发展新能源汽车。 表2：可以达到目前续航里程100-150km的纯电动乘用车补贴标准的NEV碳配额价格 （来源：莫尼塔研究） 路径之争：CAFC政策或NEV碳配额政策？——其实两者缺一不可 新能源汽车碳配额政策出来之后（征求意见稿），市场上一直有关于路径之争的讨论。因为除了碳配额，中国还有关于乘用车平均燃料消耗量（CAFC）的规定，CAFC政策旨在促进汽车燃料经济性水平的提高，以达到节能减排的目的。在2015年工信部的《乘用车企业平均燃料消耗量管理办法》（草稿，细则至今还没有出台）中，提到了平均燃料消耗量积分管理制度，包括正积分和负积分，其中正积分可以交易，而负积分必须抵偿。我们简单梳理了两个政策的区别。 表3：CAFC政策与NEV碳配额政策的区别 （来源：莫尼塔研究） 年份20162017201820192020NEV碳配额价格（元/吨CO2）538430430323323乘用车企业平均燃料消耗量管理办法新能源汽车碳配额管理办法相关部门工信部发改委管理指标平均燃料消耗量：是指企业各车型燃料消耗量与各车型所对应核算基数的乘积之和除以该企业所有车型核算基数之和碳配额：新能源汽车在使用过程中，与燃油汽车相比减少的二氧化碳排放量。具体规定企业平均燃料消耗量积分管理制度，包括正积分和负积分。其中正积分为企业平均燃料消耗量实际值优于企业平均燃料消耗量目标值的差额与本年度车型核算基数的积。积分单位为“升/百公里 ̇辆”。企业根据应承担的新能源汽车比例要求，计算出应减排的二氧化碳排放总量，即企业必须上缴的新能源汽车碳配额总量。 企业可通过生产、进口新能源汽车生产碳配额或从碳排放市场交易获取碳配额。管理对象国产乘用车生产企业和进口乘用车生产企业（经销企业）燃油汽车规模企业； 燃油汽车产销未达到上述要求，但新能源汽车产销达到一定数量，且自愿纳入新能源汽车碳配额管理的企业（新能源汽车规模企业）。适用车型燃用汽油或柴油燃料的乘用车；纯电动、插电式混合动力、燃料电池乘用车；燃用气体燃料的乘用车纯电动汽车、插电式混合动力汽车、燃料电池汽车管理平台企业平均燃料消耗量积分管理平台新能源汽车碳配额注册登记系统交易方法正积分允许自有交易，交易双方需签订书面协议，经主管部门审核确认后方能生效。而负积分必须抵偿，可通过使用本企业结转积分、交易获得积分、罚款等方式进行抵偿。通过全国碳排放权交易市场（2017年启动）进行交易，但新能源汽车碳配额在碳交易体系中将单独管理。罚款规定2016-2017年，单位负积分收费5800元；2018-2019年，单位负积分收费9200元；2020年及以后，单位负积分收费12000元。对不足的配额量，由国务院碳交易主管部门会同相关部门按照清缴截止日期前一年配额市场均价处以3-5倍的罚款，同时在其下一年度生产或获取的配额中扣除。逾期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的3%加处罚款。罚款用途罚款将作为汽车行业节能管理专项资金，其中40%用于汽车节能管理，60%用于支持企业为改善燃料经济性而进行的产品研发。-实施日期-2017年开始试行，2018年正式实施。 行业 分析 莫尼塔(上海)信息咨询有限公司财新智库旗下公司 A member of Caixin Insight Group 4 通过对比可以发现，其实是两个政策并不是并列的关系。在《新能源汽车碳配额管理办法》中，适用车型仅有新能源汽车，而在《乘用车企业平均燃料消耗量管理办法》中，对传统的燃油车也有一定的要求，范围更广，但是对新能源汽车的推动可能就没有