《宏观观察》2018年第1期（总第207期）：宅基地“三权分置”改革深意与金融机会

Ω 伦敦经济月刊（2013年1月） 2013年1月18日 中银研究产品系列 ● 《经济金融展望季报》 ● 《中银调研》 ● 《宏观观察》 ● 《银行业观察》 ● 《人民币国际化观察》 作 者：李佩珈 中国银行国际金融研究所 电 话：010 - 6659 4312 签发人：陈卫东 审 稿：宗 良 联系人：梁 婧 李 艳 电 话：010 - 6659 4097 ＊ 对外公开 ＊＊ 全辖传阅 ＊＊＊ 内参材料 2018年1月23日 2018年第1期（总第207期） 宅基地“三权分置”改革深意 与金融机会＊ 1月16日，国土资源部部长姜大明表示，未来我国土地市场将沿着三个方向加快推进：一是将研究制定权属不变、符合规划条件下，非房地产企业依法取得使用权的土地作为住宅用地的办法；二是深化利用农村集体经营性建设用地建设租赁住房试点，推动建立多主体供应、多渠道保障租购并举的住房制度，让全体人民住有所居；三是探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权，适度放活宅基地使用权。这标志着我国土地制度改革进入深水区，未来将对我国土地市场、房地产市场以及经济中长期发展产生重要影响。 国际金融研究所 宏观观察 2018年第1期（总第207期） 1 宅基地“三权分置”改革深意与金融机会 1月16日，国土资源部部长姜大明表示，未来我国土地市场将沿着三个方向加快推进：一是将研究制定权属不变、符合规划条件下，非房地产企业依法取得使用权的土地作为住宅用地的办法；二是深化利用农村集体经营性建设用地建设租赁住房试点，推动建立多主体供应、多渠道保障租购并举的住房制度，让全体人民住有所居；三是探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权，适度放活宅基地使用权。这标志着我国土地制度改革进入深水区，未来将对我国土地市场、房地产市场以及经济中长期发展产生重要影响。 一、主要背景 我国农村宅基地制度是新中国成立60多年来逐步发展演变而成的，其主要特征是“集体所有、成员使用、无偿分配、长期占有”，这一制度在公平分配住宅用地、保障农民住有所居等方面发挥了重要作用。但随着城镇化的快速推进及人口结构的改变，现行农村宅基地制度也显露出日益增多的弊端，主要体现为人口大量迁移和土地退出不畅，闲置、空闲宅基地增多；基地财产价值未能显化，大量土地资产处于“沉睡”状态。 2014年11月，中办、国办联合印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，首次以中央文件形式确立了农村土地“三权分置”的改革方向。2016年10月30日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，做出了将土地承包经营权分为承包权和经营权,实行所有权、承包权、经营权分置并行的决策，标志着“三权分置”改革框架的正式形成。所谓“三权分置”指的是农村土地所有权、承包权、经营权这三种权利分离，其核心是在坚持农村土地集体所有的前提下，促进承包权和经营权适度分离，让经营权能够更加有效流转，以推动规模经营的发展和现代化农业体系的形成，让老百姓在“三权分置”中获得更多实惠，这一制度是继家庭联产承包责任制后农村改革又 2 2018年第1期（总第207期） 一重大制度创新。 此次改革将“三权分置”扩展至农村宅基地，提出将探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权，适度放活宅基地使用权。这有利于进一步明晰、丰富和细化宅基地的产权权能，将目前虚置的集体所有权、无限期的农户占有和使用权进一步细分为“三权”，即所有权、资格权和使用权，并赋予使用权更丰富内涵。 二、主要意义 作为我国农村土地制度改革的重大创新，“三权分置”改革是中国特色农地制度的核心内容。宅基地“三权分置”改革的启动，标志着我国土地制度改革进入深入区，将对中国经济金融发展产生长期影响。 （一）实现农村宅基地有效流转，激活存量土地资产 根据2007年颁布的《物权法》，农民对宅基地具有占有、使用权，但与建设用地使用权和土地承包经营权相比少了收益权，更没有明确出租、转用权，且规定宅基地使用权不得抵押。随着宅基地“三权分置”的实施，农户将可能在自愿、有偿地将自己占有的宅基地(“资格权”)在集体经济组织内部转让，这有利于落实宅基地的“集体所有权”、有效维护集体成员权利，还有利于防止非集体成员侵占集体所有土地，保证农村社会稳定。“三权分置”还使得宅基地的使用权和“资格权”进一步分离，农户可以自愿、有偿在集体经济组织内外有条件流转和抵押，有利于增加宅基地的收益权，有效增加农民土地财产性收入，激活大量“沉睡”的农村土地资产。 （二）改变土地供应格局，降低地价推高房价的传导效应 目前，我国土地分为国有和集体所有两种类型，农村集体土地不能直接进入土地市场，必须在政府征收之后才能进入土地一级市场(图1)。为了推动当地经济发展，地方政府倾向于增加工业用地供应，以吸引更多外资和本地企业进入，同时有意无意地减少或调节住宅土地供应节奏，部分热点城市居住用地相对不足，土地出让价格一再走高，并通过价格传导效应，引发房价螺旋式上涨。随着集体性建设性用地、非房 宏观观察 2018年第1期（总第207期） 3 地产企业依法取得使用权的土地以及农村宅基地进入土地市场，土地、住宅的供应渠道将由单一化走向多元化，政府将不再是土地的唯一供给者，进而有助于打破土地原有的垄断定价格局，降低地价推高房价的螺旋式传导效应。 图1：我国现行土地供应格局 资料来源：笔者整理 （三）增加租赁住房供给，形成租购并举住房新格局 国土资源部提出“研究制定权属不变、符合规划条件下，非房地产企业依法取得使用权的土地作为住宅用地的办法”。虽然并未透露将允许在这些土地上建设什么性质的住房，但结合此前各地实践看，预计将主要用于建设租赁性住房，而非企业自建房为企业内部职工使用。国土资源部也提出，深化利用农村集体经营性建设用地建设租赁住房试点。这也是落实十九大报告中“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”的具体举措。早在2017年7月，国土资源部发布《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》，决定在北京、上海、南京、杭州等13个城市开展利用集体建设用地建设租赁住房试点。至此，租赁住房建设已形成“三箭齐发”的新态势，即政府增加租赁住房供地比例、国有企业利用自有用地建设租赁住房、农村集体经营性建设用地也可用于建设租赁住房。 4 2018年第1期（总第207期） 三、金融新机遇 伴随着宅基地“三权分置”改革的推进，土地确权和赋权将在更多地区和土地类型中扩展，土地流转将是大势所趋，这给银行业发展带来了新机遇。 （一）住房租赁金融大幕开启 宅基地“三权分置”改革设想的提出标志着我国土地制度正进入深水区，这将长期改变我国土地和住房供应格局，为租赁性住房发展提供新的动力。预计住房租赁市场将开始驶入“快车道”，这需要商业银行紧跟住房供给结构的深层次变化，加快探索住房租赁金融服务创新。目前，我国租赁市场交易量占整个房地产交易市场的比重仅为6%，远低于美国的50%和日本的72%，预计到2025年，将增长到2.9万亿元，到2030年将会超过4.6万亿元。 （二）房地产REITS加快发展 房地产投资信托基金REITs1具有风险分散、收益较高和可持续性等优点，是各国房地产和基础设施建设的重要资金来源。发展房地产REITs还有利于解决我国住房企业融资渠道单一、风险过度集中于银行等问题。2017年7月，住建部在《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》中提出，“鼓励地方政府出台优惠政策，积极支持并推动房地产投资信托基金REITs”。预计，未来房地产REITs将加快发展。2014年，房地产投资信托REITs重新开闸，近两年呈现加速发展态势。2017年，类REITs发行规模为266.14亿元，相比2016年发行金额同比增长了156%，是2014年的5.1倍。 （三）土地流转带来新金融需求 土地经营权流转解决了“地谁来种”“怎样种地”的问题,适应了工业化、城镇化的要求,增加了从业人员的收入,也维护了流转土地的原农户的承包权益。未来，随着土地经营权和宅基地使用权的大规模流转，将催生大量新的经营主体和金融需求。 1 一种以发行收益凭证的方式汇集特定多数投资者的资金，由专门投资机构进行房地产投资经营管理，并将投资综合收益按比例分配给投资者的一种信托基金。 宏观观察 2018年第1期（总第207期） 5 预计新的生产经营主体主要包括四大类：家庭农场、农民合作社、产业化经营组织、社会化服务组织。金融服务需要根据这些变化，及时针对新的经营主体，加快土地金融服务创新。 考虑到“三权分置”的落地和租赁性住房市场的培育是一个长期、系统、复杂的工程,在尚未有明确的三权权能配置和缺乏正式法律制度保障的前提下，加快发展土地经营权抵质押也存在一定的风险隐患。由于住房租赁市场在不同城市、不同经营主体之间有着不同的发展前景，所以需要差异化布局。