兼评各省2025年财政预算目标：当前财政运行情况、问题及2025年展望

价格数据点评 水平延续回落、物价稳中 1月 通胀 2025年2月8日 2025年第3期 宏观经济 财政数据点评 当前财政运行情况、问题及2025年展望 兼评各省2025年财政预算目标 作者： 中诚信国际研究院 袁海霞hxyuanccxicomcn闫彦明ymyan01ccxicomcn汪苑晖yhwangccxicomcn 筑底企稳、稳中求进的中国经济，20250122 化债与发展平衡下的地方债特点与展望， 20250107 中央经济工作会议的六大看点，20241212如何看当前化债及明年财政政策思路？， 20241210 增量政策逐步显效：财政收支均改善 2024年10月财政数据点评，20241122 增量财政政策的七大关注1012财政部新闻发布会点评，20241012 如需订阅研究报告，敬请联系中诚信国际品牌与投资人服务部赵耿01066428731； gzhaoccxicomcn wwwccxicomcn 2024年财政运行简要回顾 收入端：“两本账”收入同比一增一降，但均未实现年初预算目标。经济承压下一般公共预算收入同比增长13，低于年初预算目标（33）、少收4248亿元，完成年初预算的9810、处于历史较低水平；政府性基金预算收入同比下降122，远低于年初预算目标（01）、少收8712亿元。 支出端：“两本账”支出均增长但不及年初预算，支出节奏“前慢后快”。一般公共预算支出同比增长36，但仍略低于年初预算目标（40）、少支878亿元，支出节奏“前慢后快”；政府性基金预算支出增速由负转正、同比增长02，但远低于年初预算目标（186）、少支187万亿元。 收支缺口创历史新高，政府债券是弥补缺口的重要手段、发行规模创新高。广义财政实际收入与年初预算收入存在约13万亿元的缺口，广义财政实际收入与实际支出之间存在104万亿元的缺口，较上年进一步扩大16万亿，为历史最高水平。国债、地方政府债券发行规模均为历史最高水平。 当前财政运行面临的问题及挑战 经济修复基础尚不牢固，税收收入下滑、土地财政弱化，财政收入增长承压。全国税收收入同比下降34，较上年回落121个百分点，四大主要税种仅消费税同比增长26、但增速呈放缓态势，国内增值税、企业所得税和个人所得税同比分别下降38、05、17；同时，房地产市场深度调整下土地出让收入下滑明显。 非税收入占比及增速均创新高，需关注其可能对营商环境等带来的不利影响。非税收入同比增长254、为2016年以来最高水平，占比达2036、为历史最高水平；需注意，非税收入多为一次性收入，同时多地罚没收入呈现异常大幅增长、部分领域暴露出“远洋捕捞”式执法倾向，需关注对营商环境及财政可持续的不利影响。 财政支出前慢后快、政府支出占比继续下滑，财政政策乘数效应有待发挥。2024年广义财政支出完成全年预算进度处于历史较低水平，地方债发行使用节奏也偏慢，同时近年来政府财政支出占GDP比重逐步下降，且2024年下降趋势更加显著、从2015年359的高点回落到286。 债务付息支出创新高，付息压力凸显或挤占可用财力、制约财政可持续。债务付息支出达12877亿元、为历史最高水平，同比增长88、位居各主要支出第二，占财政支出比重达45、为历史最高水平，需持续关注对财政及债务可持续性的影响。 2025年财政运行展望及建议 财政收入改善具有支撑但多重因素制约下或仍承压，收支矛盾仍难大幅缓解。从收入端来看，伴随经济筑底企稳财政收入改善具有一定支撑，但在内需不足、预期不稳及外部不确定性加大等多重因素制约下或持续承压；从支出端来看，“三保”、债务付息等等重点领域支出需求刚性增长，支出压力有增无减；整体而言，2025年财政收支矛盾或仍凸显，“紧平衡”态势依然严峻。 多地下调财政收入增速目标，“两本账”增速预期呈现分化。一般公共预算方面，有30省预计2025年收入实现正增长、近八成省份下调了预期，各地预期增速呈分化态势，经济大省较为承压；政府性基金预算方面，23省份披露2025年政府性基金预算收入增速目标，约六成省份收入预计正增长，近半数省份收入目标增速下调。 实施更加积极的财政政策，广义赤字规模或超14万亿。建议预算赤字率提高至384，按照4的预算赤字率估算，预算赤字规模将上升至约56万亿，广义赤字规模或超过14万亿，新增专项债额度建议年安排45万亿左右。 wwwccxicomcn 积极财政靠前发力、优化结构、深化改革，提高财政政策实际效能。财政发力节奏应适当靠前，同时，财政支出结构应与经济发展阶段相匹配，从“以投资为主”转向“投资与消费并重”，从建设型财政向民生型财政转变。可进一步向民生领域倾斜，加力支持房地产止跌回稳，继续支持重要基建、推进“两新”“两重”。 一、2024年财政运行简要回顾 （一）收入端：“两本账”收入同比一增一降，但均未实现年初预算目标 一般公共预算收入同比增长但不及年初预算目标，9月底一揽子增量政策落地以来改善明显。2024年，全国一般公共预算收入219702亿元，同比增长13、较上年回落 51个百分点，低于年初预算目标（33）、少收4248亿元，完成年初预算的9810、处于历史较低水平，仅高于2022年。分央地看，中央收入100436亿元、同比增长09，地方收入119266亿元，同比增长17。分季度看，经济下行压力加大叠加2023年中小微企业缓税入库抬高基数及部分减税政策翘尾减收等特殊因素影响，上半年收入下降且降幅持续加深，伴随基数效应等影响逐渐消退，下半年收入降幅有所收窄，特别是9月底一揽子增量政策落地以来，宏观经济呈现出明显的筑底企稳迹象，一般公共预算收入降幅大幅收窄，并在12月实现由负转正。 250000 （亿元） （） 100000 30 25 20 15 10 5 0 5 10 15 20 80 （ 200000 60 150000 40 20 50000 0 0 20 40 公共财政收入累计值 公共财政收入累计同比 全国政府性基金收入累计同比中央政府性基金收入累计同比 地方本级政府性基金收入累计同比 地方本级政府性基金收入国有土地使用权出让收入累计同比 数据来源：Wind，中诚信国际区域风险数据库 数据来源：Wind，中诚信国际区域风险数据库 图2：全国政府性基金预算收入继续下滑 图1：全国一般公共预算收入同比小幅增长 房地产市场仍在调整，政府性基金预算收入同比继续下降，较上年减少近九千亿，土地财政弱化的拖累进一步放大。2024年，全国政府性基金预算收入62090亿元，同比下降122、较上年扩大3个百分点，远低于年初预算目标（01）、与之相比少收8712亿元，较上年实际收入减少8615亿元、较2021年高点减少36万亿。地方政府性基金预算收入占地方广义财政1收入的比重较上年进一步回落36个百分点至325、为2016年以来最低水平，土地财政依赖度进一步弱化。分央地看，中央收入4734亿元、同比增长72；地方收入57356亿元、同比下降160。分季度看，房地产市场深度调整的背景下，年初以来政府性基金预算收入持续走弱，9月以来，增量政策释放下房价触底迹象显现，房地产市场有所升温，政府性基金预算收入同比下降但降幅持续收窄。 201801 201806 201811 201904 201909 202002 202007 202012 202105 202110 202203 202208 202301 202306 202311 202404 202409 201803 201808 201901 201906 201911 202004 202009 202102 202107 202112 202205 202210 202303 202308 202401 202406 202411 1广义财政指一般公共预算与政府性基金预算两本账之和。 图3：近年一般公共预算收入完成进度图4：近年政府性基金预算收入完成进度 10310247102101461011001099761009890 99981098969497969594 2018年2019年2020年2021年2022年2023年2024年 14012010843114791037010090458770 7896 80604020 0 2019年2020年2021年2022年2023年2024年 数据来源：财政部，中诚信国际区域风险数据库 数据来源：财政部，中诚信国际区域风险数据库 （二）支出端：“两本账”支出均增长但不及年初预算，支出节奏“前慢后快” 一般公共预算支出同比增长但仍低于年初预算目标，支出节奏“前慢后快”。2024年，全国一般公共预算支出284612亿元，同比增长36，增速较上年回落18个百分点，但仍略低于年初预算目标（40）、少支878亿元，完成预算进度9969，仅慢于去年同期、处于近五年来较高水平。分央地看，中央支出40720亿元、同比增长65，地方支出243892亿元、同比增长32。分季度看，支出节奏整体呈“前慢后快”态势，年初以来受收入端下滑等影响，一般公共预算支出增速持续回落、完成预算进度相对偏慢，8月底达到年内最低水平，伴随一揽子增量政策落地，一般公共预算支出有所提速。 政府性基金预算支出增速由负转正、但远低于年初目标，5月以来呈逐月改善态势。2024年，全国政府性基金预算支出101478亿元，同比增长02，与上年相比由负转正、抬升86个百分点，但远低于年初预算目标（186）、少支187万亿元，主要与收入端深度下滑有关，完成预算进度也较上年回落至8443、处于历史较低水平。分央地看，中央支出4679亿元、同比下降35，地方支出96799亿元、同比增长04。分季度看，5月以来，政府性基金预算支出累计同比降幅逐月收窄，特别是9月以来，一揽子增量政策加持叠加专项债发行使用进度加快的推动下，降幅加速收窄，12月实现转正。 201802 201808 201902 201908 202002 202008 202102 202108 202202 202208 202302 202308 202402 202408 201803 201808 201901 201906 201911 202004 202009 202102 202107 202112 202205 202210 202303 202308 202401 202406 202411 300000（亿元） 250000 200000 150000 100000 50000 0 （）20 15 10 5 0 5 10 400 350 300 250 200 150 100 50 0 50 100 （） 全国政府性基金支出累计同比 中央本级政府性基金支出累计同比 公共财政支出累计值 公共财政支出累计同比 地方政府性基金支出累计同比 地方政府性基金支出国有土地使用权出让金收入安排的支出累计同比 10610528 104 95 9356 9155 102 100 98 96 94 92 10154 90 8659 99099848 99809969 85 85918443 9756 80 7956 75 70 2018年2019年2020年2021年2022年2023年2024年 2019年2020年2021年2022年2023年2024年 数据来源：财政部，中诚信国际区域风险数据库 数据来源：财政部，中诚信国际区域风险数据库 图8：近年政府性基金预算支出完成进度 图7：近年一般公共预算支出完成进度 数据来源：Wind，中诚信国际区域风险数据库 数据来源：Wind，中诚信国际区域风险数据库 图6：全国政府性基金预算支出同比增长 图5：全国一般公共预算支出同比增长 （三）收支缺口创历史新高，政府债券是弥补缺口的重要手段、发行规模创新高 广义财政收支均未完成年初预算目标，收支缺口进一步扩大、创历史新高。2024年，广义财政收入规模为281792亿元，同比下降20、较上年回落41个百分点，与年初