2019 年国际公共部门会议 ： 论文

页面页面1公共组织应该使用什么会计准则 ？特许公认会计师协会第 9 届国际公共部门会议 - 布拉格 ， 2019 年 2 月 28 日至 3 月 1 日主题 ： 财务报告、公共财政管理和国际标准的实施Authors： Alessandro Lombrano ， Silvia Iacuzzi ， Andrea Garlatti （ 乌迪内大学 ）Title:什么会计准则应该用于公共组织 ？ 意大利公共护理提供者之间的新兴框架和实践Acknowledgements:本文是所有作者共同工作的结果。 Andrea Garlatti 撰写了 “摘要 ” 和“ 介绍 ” 部分 ； 亚历山德罗 · 隆布拉诺撰写了 “研究 ： 目的和方法 ” 和“ 规范性变化 ” 部分 ； Silvia Iacuzzi 撰写了 “财务经理的建议 ： 研讨会的结果 ” 和“ 最后的评论和含义 ” 部分。 页面页面2公共组织应该使用什么会计准则 ？什么会计准则应该用于公共组织 ？ 意大利公共护理提供者之间的新兴框架和实践Abstract过去几十年的财政压力和对公共部门现代化的要求往往导致更加注重业绩信息和采用新的会计技术 ， 如成本和权责发生制会计。这些新的框架和标准可以补充或取代更传统的基于现金和承诺的预算会计系统。在某些情况下 ， 公共组织可以选择采用统一的系统或跳到纯权责发生制会计。本文探讨了根据现行法规和财务经理对意大利公共护理提供者的建议。Introduction在过去的二十年中，公共部门面临着对公共服务的日益增长的需求，越来越多的应享权利和国际机构日益增长的监管需求，同时面临着财政和经济危机，这些危机导致了削减支出，确保预算平衡和减少公共债务的压力。这导致在执行其任务时寻求公共行政的更大效率、灵活性和可持续性。传统上，公共部门的会计结果表明是否存在预算盈余或赤字以及在财政年度结束时有多少现金可用，而大多数注意力集中在预算过程上，即实际支出的合法性和比较和估计支出，以及确保足够的资金和收入。自上世纪末以来，新公共管理 （ NPM ） 方法 （ Hood，1991 ） 在公共部门引入了创新流程，这些流程以不同的模式和强度影响了大多数西方国家，现在正在全球范围内传播。NPM 实践引入了类似私人的逻辑和工具，强调效率，有效性和结果。管理人员对所取得的成果更加负责，而会计重点逐渐从支出和预算分配转向成本和收入、资产和负债。在这个改革过程中，计量和会计系统的变化发挥了基本作用，这通常被称为 “新公共财政管理 ” （ Gthrie 等人。， 1998) 。这是从建立在现金会计基础上的传统安排以及基于承诺的系统来控制和限制支出的逐步过渡到营利性部门典型的基于成本和权责发生制的框架，其目的是克服官僚障碍，并在复杂的公共领域中注入效率，责任和结果导向的方法。这些新技术可以补充或取代更传统的基于现金和承诺的会计。In the early 2000s NPM accounting techniques had often failed to replace traditional cash - and commitment - based accounting as the main accounting system in the public sector (Lapsley et al., 2009). Greater, their control mechanises, which focused on 页面页面3公共组织应该使用什么会计准则 ？结果 ， 导致对实现组织和整个社会的长期目标的关注很少。关于这个主题的大量文献 （ Bruno 和 Lapsley ， 2016 ） 引导了关于在学术界和从业者圈子中在公共部门引入权责发生制会计的优点和关键问题的辩论。研究 ： 目的与方法鉴于 “在公共部门实施权责发生制会计可以被视为一个动态且有争议的过程 ” （ Bro 和 Lapsley，2016 ： 5 ），本文的目的是对意大利公共护理部门的这种发展提供进一步的见解，以便为有关在公共部门引入权责发生制会计的利弊的辩论做出贡献，并提出从传统公共会计系统转向权责发生制会计的一些实际意义。意大利被描述为 NPM 改革的犹豫不决的采用者，因为其根深蒂固的官僚机构和法律制度将公共行政嵌入政治中 （ Araboldi 等人。, 2016) 。2011 年实行的公共会计改革规定了区域和地方当局的成本和权责发生制会计与基于现金和承诺的会计的统一, 引起了怀疑和反对。这些情况使意大利成为进一步研究公共会计发展的有趣环境。此外，社会和医疗保健部门是特别值得调查的领域，因为它们是极其重要的干预领域，因为它们在人口和社会趋势以及公共支出方面发挥的社会作用。实际上，它们对服务的需求不断增加，这对公共预算的重要性日益提高。此外，护理提供者在准市场环境中运作，会计信息也适用于成本和应计框架。事实上，公共护理提供者自主决定其服务的费用，这些费用在很大程度上由用户承担，因为公共捐款的价值不到一半。在意大利，他们还面临着私人提供者的竞争，这些提供者可以获得公共当局认可的服务，因此人们可以在公共和私人提供者之间自由选择，同时仍然可以从类似的津贴中受益。因此 ， 本文考虑 1 ） 公共护理提供者是否建议采用纯权责发生制或统一的会计制度 ， 以及 2 ） 如果有的话 ， 应制定进一步的会计准则以更好地适应其公共性质。通过对相关文献和现行规范和法规的文献分析，以及一项实证研究，对意大利 Frili Veezia Gilia （ 意大利北部 ） 地区的公共护理提供者中财务经理的意见和偏好进行了调查。21 名财务经理应邀参加了关于权责发生制会计的培训课程，该课程解释了资产负债表和损益表的细节，以及与基于现金和承诺会计的更传统财务报表的差异。培训之后是为期 6 天的参与性讲习班，详细讨论最新法律以及采用各种会计解决方案的影响。 页面页面4公共组织应该使用什么会计准则 ？规范性变化自 2000 年代初以来，国际会计师联合会公共服务委员会一直鼓励公共组织转向权责发生制会计，并采用国际公共部门会计准则 （ IPSASs ） 。委员会认为，权责发生制报表而不是现金制财务报告提供了最相关、可靠、可比和有用的信息。2011 年，欧盟与指令 .85 要求所有欧洲公共部门实体 “对构成成员国预算框架的规则和程序有统一的要求 ” 。为了促进公共预算的统一和合并，从而进一步控制公共账户，“一般政府所有分部门的完整和可靠的公共会计做法 ” 应与 ESA （ 欧洲综合经济账户体系 ） 进行协调，该体系依赖于在权责发生制基础上提供的信息。这促使那些尚未这样做的欧洲国家颁布新的法律和法规，规定权责发生制会计和传统公共会计系统的协调或实施全面的权责发生制会计系统。总的来说，意大利立法者赞成前一种解决方案。第 42 / 2009 号法律和相关的第 118 / 2011 号法令规定，地区，省，地方当局及其机构应遵循统一的会计制度，新的权责发生制和旧的基于现金和承诺的会计制度并行运行。专注于公共护理提供者，意大利 “Aziede di Servizi alla Persoa ” （ ASP，护理服务组织 ） 是公共护理院，为老年人，体弱者和残疾人提供住宿和家庭提供的社会和医疗保健服务。ASP 诞生于本世纪初，当时意大利政府通过第 328 / 2000 号法律和第 2017 / 2001 号法令决定将 “Istitzioi Pbbliche di Assisteza e Beeficeza ” （ IPAB，公益和慈善机构 ） 转换为适当和独立的法律实体。IPAB 为不自给自足的老年人提供住宿服务，但随着医疗服务的重组，公共卫生结构的合理化和住院时间的减少 ，ASP 增加了他们的服务范围，包括日间中心，为危重病人和残疾人提供的住宿服务，姑息治疗和家庭提供的服务，例如热餐，交通和治疗实施。随着 2001 年的宪法改革，各地区在社会和医疗保健部门获得了更多的立法权，可以决定 IPAB 是否应转变为公共会计准则或私人协会或基金会，还是应自由选择。在 Frili Veezia Gilia 第 19 / 2003 号区域法律中，规定了 IPAB 在公共 ASP 或私人协会和基金会中的转变 ： 在 46 个 IPAB 中，有 21 个转变为 ASP，有 20 个被私有化，有 5 个被关闭，因为它们没有成为公共实体的先决条件，也没有足够的兴趣将其转变为私人组织。因此，一半仍留在公共领域，尽管他们的服务仅部分由公共资金补贴，而私人捐款是重要且普遍的。他们继续采用传统的公共会计框架，而那些转变为私人协会和基金会的 IPAB 必须立即采用权责发生制会计制度。2016 年第 24 / 2016 号区域法律规定，到 2018 年底，ASP 应遵循地方当局，实施统一的会计系统，权责发生制会计支持基于现金和承诺的会计，从而获得两个世界的好处。然而，2017 年，区域执行委员会决定暂停适用这一规范，并让 ASPs 在实施完全权责发生制或统一会计程序之间自由选择 （ “Delibera digeeralit à ”，一般性审议，.14 / 54，28.07. 2017 ） 。大多数意大利地区都采取了类似的方法，因为在意大利系统中似乎没有必要对社会和医疗保健提供者进行预算协调和合并，因为他们的公众。 页面页面5公共组织应该使用什么会计准则 ？资金已经在区域和市政预算中核算 ， 因此实际上已将其纳入预算合并程序。因此 ， 社会和医疗保健系统对国家公共支出的影响已经考虑在内 ， 没有必要强迫公共护理提供者采用统一的会计制度。财务经理的建议 ： 研讨会的结果ASPs 的财务经理被要求考虑他们将为其组织建立什么会计规则。他们最初根据组织的规模分为 7 组 ： 一组由营业额不到 200 万欧元的小型 ASP 的财务经理组成 ； 两组包括营业额在 2 至 400 万欧元之间的 ASP 的财务经理 ； 一组由营业额在 4 至 1000 万欧元之间的 ASP 的财务经理组成 ； 三组由营业额超过 1000 万欧元的大型 ASP 的财务经理组成。这样做是为了确保问题可以在来自类似组织的人员之间进行讨论，因为规模可以影响他们的工作，责任，经验，看法和规避风险。然后，小组重新召开会议，讨论他们在较小的团队中起草的法规。总的来说，在研讨会期间，所有财务经理都赞成采用纯权责发生制会计系统，因为他们发现它更简单。放弃现金会计是可行的，因为一方面，它们的公共资金已经在区域和市政预算中核算，另一方面，根据欧空局的说法，这些实体不需要被纳入公共账户的合并，因为它们被认为是市场生产者 ，这是一个组织，在持续的多年期间，销售至少覆盖其成本的 50 ％ （ ESA 2010 ） 。与此同时，大多数与会者一致认为，需要制定具体的法规，以适应公共实体的会计特殊性，如 ASP 。特别是，他们讨论了特定国际财务报告准则的豁免和豁免，例如通常以承诺为基础的会计将多年投资的公共赠款作为资本储备，而不是以权责发生制会计为基础的多年收入。这个问题不是由任何国家或地区法律规定的，但如果需要，由自己的法规来确定。此外，财务经理建议采用先验定义的盈亏平衡约束，以帮助保证正现金流并避免损失，即预算赤字和超支，即使在权责发生制会计下也是如此。但是，财务经理建议，应仅为总体预算而不是为单个业务或组织单位设定这种约束，以便该系统比传统的基于承诺的系统享有更大的灵活性。然而，对于谁应该授权预算变更，管理者之间的共识较少 ： 大多数人建议总经理应该能够跨业务部门授权预算变更，而一些人则坚持认为董事会也应该批准这些变更。这些不确定性表明，一些财务经理仍然对权责发生制会计的好处持怀疑态度，并担心他们将面临更多的责任。与此同时，大型组织的管理人员似乎不太重视传统做法，更愿意接受新的框架。为了符合传统的公共会计规则 ， 大多数财务经理都同意需要对债务等特定问题进行更多的预防性约束 ： 根据所有经理的说法 ， 新债务应专门用于投资目的 ， 除非小组织中的经