ERIA - DP - 2021 - 28ERIA 讨论文件系列第 395 号协调数字化经济中的税收和贸易规则 ： 东盟和东亚的挑战Jane KELSEY *新西兰奥克兰大学2021 年 8 月Abstract:随着数字经济的规模，范围和形式的扩大，它对亚洲和全球南方其他地区的公共收入和税收政策以及管理构成了重大挑战。当发达国家在经合组织主导的 “税基侵蚀和利润转移包容性框架 ” (BEPS) 中试图就对 Faceboo 、谷歌和亚马逊等数字巨头征税的新规范达成共识时，包括亚洲一些发展中国家在内的个别国家开始制定自己的对策，特别是采用数字服务税。经合组织 （ OECD ） 最近宣布了高级别妥协，但细节尚未公布，预计不会满足发展中国家对海外数字巨头活动进行有效征税的需求。随着各国寻求有效和可行的手段对数字化经济征税，自由贸易协定中现有和拟议的数字贸易国际规则，以及世界贸易组织制定电子商务规则的诸边举措，可能会束缚它们这样做的能力。迄今为止，在贸易谈判中很少注意这些事态发展对各国税收制度的影响。贸易和投资协定中税收例外的充分性、有效性和可操作性也没有得到适当的重新评估。许多政府只是意识到，在签署贸易规则后，贸易规则可能会限制他们监管 (知之甚少和快速移动) 数字领域的能力。美国政府根据 1974 年《美国贸易法》第 301 条款对数字服务税进行了一系列调查 ， 包括印度通过和印度尼西亚提出的数字服务税 ， 为评估具有约束力和可执行的数字贸易规则如何在单边、双边和多边层面挑战数字税收措施提供了现实基础。在强调这些风险时 ， 本文旨在为东盟和东亚政府的税收和贸易部门提供一个框架 ， 共同思考拟议的数字贸易规则对其公共收入产生负面影响的可能性。关键字:电子商务, 数字贸易, 数字服务税, CPTPP, RCEP, BEPS* 新西兰奥克兰大学法学院教授。对应电子邮件 ： j. kelsey @ auckland. ac. nz 21.Introduction随着数字经济的规模，范围和形式的扩大，它对亚洲和全球南方其他地区的公共收入和税收政策以及管理构成了重大挑战。长期以来，对跨国公司 （ MNEs ） 征税一直是发展中国家的问题，因为基于其住所在国家之间分配税收的现行国际税收原则是由发达国家代表其公司制定的。如今，像谷歌、亚马逊、 Faceboo 和苹果这样的数字巨头是这种模式的主要受益者，它们在海外运营，在来源国没有本地业务。在过去的十年中，即使是经济合作与发展组织 （ OECD ） 的国家也认识到，国际公司税制不适用于 21 世纪数字化世界的目的。这些挑战是经合组织最近关于税基侵蚀和利润转移 （ BEPS ） 的税制改革讨论的核心。然而，关于新模式的共识被证明是难以捉摸的。特别是美国 （ US ） 试图保留现状的核心要素。 1 就新规范达成协议的前景取决于拜登政府支持有意义的改革。与此同时，越来越多的国家正在制定自己的创新对策，包括采用数字服务税、将消费税应用于跨境交易以及相关实体之间的合同特许权使用费上限。东盟和东亚的一些国家以及它们在南亚的邻国在这方面是先行者，许多其他国家正在考虑它们的选择。随着发展中国家寻求有效和可行的手段对数字化经济征税，他们面临着现有和拟议的国际贸易规则可能会束缚他们这样做的能力的前景。在《跨太平洋伙伴关系协定》 （ TPPA ） 中，以 “电子商务 ” 为主题的学科以及随后的自由贸易协定 （ FTA ） 中对“ 数字贸易 ” 的变化，限制了数字技术，服务和活动的治理和监管。国家一级。这些新的贸易规则是对包括金融服务在内的服务贸易和协定的现有规定的补充。 3外国投资和知识产权 ， 因为它们适用于数字领域。我们已经看到各国在区域和双边贸易谈判 2 以及世界贸易组织 （ WTO ） 的诸边协议谈判中 ， 对新兴数字贸易规则的性质 ， 范围和可执行性采取了分歧和有争议的方法。迄今为止，在贸易谈判中，人们似乎很少关注这些发展对国家税收制度的影响，以及税务机关应对数字化经济的独特挑战和 “大科技 ” 跨国公司的主导地位进行创新的能力。贸易和投资协定中税收例外的充分性、有效性和可操作性也没有得到适当的重新评估。因此，许多政府开始意识到，只有在签署贸易规则后，贸易规则才会对其监管 (知之甚少和快速移动) 数字领域的能力施加潜在的严重限制。这些发展对亚洲尤其重要。TPPA 的 12 个原始签署国中的 7 个及其后继《跨太平洋伙伴关系全面与进步协定》 （ CPTPP ） 来自该地区。这些协议的电子商务模板已经通过亚洲各方之间的一些双边自由贸易协定 （ FTA ） 得到了扩展，尽管主要是在发达国家之间。现在，所有 TPPA 缔约方都在参加世贸组织的诸边谈判，并鼓励包括最不发达国家 （ LDC ） 在内的其他亚洲国家加入。许多发展中国家不愿参加，这反映了它们对这些拟议规则的不可预见后果的紧张。这种谨慎在最近缔结的区域全面经济伙伴关系 （ RCEP ） 中也很明显，印度，3 中国和几个东盟国家 - 出于许多不同的原因 - 坚持认为电子商务章节没有约束力和可执行性，并省略了某些 TPPA 规则。本文旨在为东盟和东亚政府的税收和贸易部门提供一个框架 ， 以共同反映拟议的数字贸易规则对其公共收入产生负面影响的潜力。 4该报告发现 ， 现有和拟议的数字贸易规则可能会侵蚀发展中国家的收入基础 ， 并限制其数字发展的政策空间。自该报告发布以来，美国贸易代表 （ USTR ） 根据《 1974 年美国贸易法》第 301 条，对各国的数字服务税进行了一系列调查，并决定对其中一些国家实施单方面贸易制裁。对印度通过和印度尼西亚提出的数字税收倡议的调查提供了一个现实世界的基础，在这个基础上，可以评估如何使用具有约束力和可执行的数字贸易规则来挑战单边、双边和多边层面的数字税收措施。本文的第一部分指出了一些问题，这些问题促使政府制定新的战略和法律来对数字化经济征税。第二节概述了对数字公司和活动征税的区域举措。 5 第三节概述了可能适用于这些举措的相关区域和国际贸易规则。第四部分概述了美国贸易代表办公室在 2020 年发起的 301 条款调查，调查印度尼西亚和印度 （ 以及其他一些国家 ） 推出的数字税收措施是否构成对美国商业造成损害的不公平贸易行为。这些调查过程中提出的论点被用来确定服务贸易义务和拟议的电子商务规则可能对数字税收举措构成的法律风险。该文件最后敦促税务和贸易官员共同努力，在贸易谈判和协议中评估和定期审查政策空间的有效保护，以确保各国能够对快速变化的数字领域行使税收主权，并采取暂停新义务，直到新义务到位。 52. 对数字化经济征税亚洲及其他地区的发展中国家正在寻求利用新数字技术的应用，以改善其经济和社会福祉并推进可持续发展目标。为了实现这一目标，它们需要弥合深刻的数字鸿沟，制定积极的数字工业化战略，以支持新兴企业，确保技术转让，加强技能发展并投资于其国内基础设施。在经济下滑和与 COVID - 19 大流行相关的社会成本导致政府收入面临额外负担和相互竞争的优先事项之际，为这些战略提供资金涉及对公共资金的巨大需求。随着这些需求的增加，全球南方国家的税收基础正受到跨境数字交易增长和跨国数字服务提供商控制和运营数字生态系统的税收最小化战略的破坏。在最好的时候努力维持有效税收制度的发展中国家正在进一步落后。2.1. 跨国公司的税收策略多国企业有许多技术可以将企业收入的有效税率降低到很低的水平，包括将子公司设在低税管辖区或税法庇护某些类型收入的国家，包括软件等知识产权支付的特许权使用费。这些策略通常涉及复杂的公司结构，这些结构会减少高税率国家经营实体的应税业务利润。这样的动作并不新鲜。然而，数字经济使跨国公司能够从世界上任何国家产生大量收入，而这些国家几乎没有实体存在。这些活动可能涉及实物或电子产品的跨境销售，向一个国家提供服务，用户生成的广告，算法交易或数据本身的挖掘和销售，并将收入转移到低税率的外国司法管辖区。高度数字化的跨国公司。 6通常从一个或多个全球中心运营数字平台或互联网市场，以促进用户或用户和服务提供商之间的互动，再次将收入引导到低税收管辖区。当数字跨国公司在其经营的国家拥有合法存在时，这些当地分支机构通常会提供与主要盈利活动隔离的低价值服务。这些战略带来的挑战不仅限于发展中国家。世界各地的税务当局通过采用创新的方式来保护其税基，以应对数字服务在其国民经济中日益增长的份额。国际倡议主要由发达国家政府主导的机构，特别是经合组织。多年来，经合组织的税收标准试图促进成本和收入的转移，以便跨国公司的利润最终登陆公司总部，并在通过各种避税天堂后成为发达国家税基的一部分。这些标准得到了公平原则的补充，该原则将交易各方视为单独的平等和独立实体，即使它们是同一公司结构内的相关实体。2.2. 经合组织 BEPS 进程和综合框架2013 年，经合组织启动了一项改革国际税收规则的进程，称为税基侵蚀和利润转移 (BEPS) 项目。 9 经合组织成员与 20 国集团 (G20) 一起，邀请发展中国家加入其关于税基侵蚀和利润转移的包容性框架。包容性框架审议的 137 个参与者中有许多发展中国家，但其工作仍然以全球北方的观点和专门知识为主导，并以最初在没有全球南方的情况下制定的基本原则为基础。其他国际机构，特别是贸发会议和 24 国集团 （ G24 ） 发展中国家，已沦为次要角色。名义上 ， OECD BEPS 过程解决了所有国家的有害税收做法 ； 在实践中 ， 它保留了现有系统中对从源头对商业利润征税的偏见 ， 这有利于发达国家。特别是 ， 它对应税存在门槛作了最小的改变 (概念 7'常设机构' 或 PE ） ， 并继续应用公平交易原则和转让定价方法分配跨国公司收入。识别数字化带来的税收挑战是 2013.10 BEPS 行动计划 15 点的首要任务，然而，在初始阶段进展甚微。综合框架目前的工作是重新审查两个主要的国际税收原则 （ i ） 应税存在 （ PE 规则 ） 和 （ ii ） 跨国公司收入的分配。完成这项工作需要就新规则的性质以及各国可以用来计算其从其领土获得的数字公司利润份额的指标达成一致。这些谈判原定于 2020 年底结束。在美国首次坚持认为任何新的税收规则都是企业可以选择采用的 “安全港 ”，并且公平原则仍然是国际税收制度的核心之后，最后期限被延长至 2021 年中期。在 2021 年 1 月举行的第 11 次国际框架会议上 ， 经合组织总干事达成协议的重要性与日俱增.COVID - 19 大流行加剧了包容性框架 [原文如此] 已经试图解决的许多问题。如果不加以控制，经济的数字化将加剧长期的失衡，而单边行动可能会加剧当前与税收相关的贸易紧张局势。如果我们不能在 2021 年中期之前提供解决方案，超过 40 个国家正在考虑或将推进数字服务税 (DST) 。虽然这些措施可能反映了公民采取行动的压力，但大多数政府都认为，基于共识的多边解决方案将是可取的，并表示，一旦包容性框架促成协议，就将取消 DST 。但是我们不能永远等待。拜登政府重新参与《综合框架》进程的决定产生了一些谨慎的乐观情绪。 13 但是 ， 美国和其他发达国家最终可能同意的任何规则都不会为发展中国家设计。也没有任何保证发达国家国家 8将分享监控和监管数字经济所需的数据或技术和能力。2.3 单方面的数字税收措施和美国的回应国际层面缺乏进展已经促使欧洲、亚洲和非洲部分地区的个别国家和区域集团调整现有税收措施，并开发创新的新数字税收。争议最小的选择可能是将增值税 （ VAT ） 扩展到跨境数字交易。包括印度在内的几个国家也已开始限制特许权使用费的支付，以阻止人们青睐的利润转移工具。数字服务税的迅速出现更具争议。DST 是一种交易税，而不是所得税，并采取消费税的形式，对总收入或营业额的百分比，从数字化经济的指定方面实现。详细信息差异很大，但 DST 的主要目标是由以下四种类型的在线业务中的一种或多种产生的收入 ： （ i ） 通过 Iteret 提供的服务，例如数字广告 ； （ ii