清洁取暖多元化投融资渠道激励政策及实际应用案例研究执行摘要

清洁取暖多元化投融资渠道激励政策及实际应用案例研究 执行摘要 生态环境部环境规划院 2022年6月30日 报告编写人员： 生态环境部环境规划院 程 亮 陈 鹏 刘双柳 徐顺青 高 军 焦 阔 葛汝冰 武娟妮 宋玲玲 1 执行摘要 自2017年中央财政支持试点城市推进清洁方式替代散煤燃烧取暖以来，截至2021年，已累计支持63个试点城市开展清洁取暖。受清洁取暖工程总体投资大、较散煤取暖使用成本高等因素影响，地方财政补贴支出压力较大，补贴取消后散煤复烧形势严峻。2020年，习近平总书记对外宣誓我国二氧化碳排放力争2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和，对加快推进清洁取暖提出了更高要求。本课题在对清洁取暖多元化投融资渠道进行系统梳理基础上，识别了清洁取暖多元化投融资存在的问题及制约因素，从增收降本入手提出四大举措，并开展了实际应用案例分析，为“十四五”及未来时期形成可持续的清洁取暖多元化投融资长效机制提供支撑。本研究主要结论和建议如下。 一、现状——主要依靠财政补贴和信贷支持 （一）中央财政大力推进清洁取暖试点 2017-2021年，中央财政累计投入620.8亿元支持清洁取暖工作，试点城市范围也不断扩大，由最初的12个累计增至63个。由于试点城市人口规模、清洁取暖现状及改造任务量各不相同，部分城市户均补贴差距较大，高的两千多元，低的在几百元。除直接予以资金补贴外，国家发改委还出台了清洁取暖领域相关价格指导政策，印发了《关于北方地区清洁供暖价格政策的意见》（发改价格〔2017〕1684号）、《关于理顺居民用气门站价格的通知》。此外，2017-2020年，中央财政通过中央基本建设投资累计支出16.62亿元支持试点省市开展农村电网升级改造建设，资金补助单位包括国家电网各省分公司和各省属电力公司。 （二）地方财政配套落地政策鼓励清洁取暖 地方财政补贴以“煤改气”、“煤改电”为主，补贴环节主要包括管网基础设施改造和设备补贴、运行能耗补贴、建筑节能改造补贴等。管网基础设施改造和设备补贴方面，一般由供热、供气企业负责管网到户，户内管网改造由政府补贴；不同试点城市“煤改电”设备补贴上限为2000~27400元/户，“煤改气”设备补贴上限为1000~8000元/户。运行补贴方面，“煤改气”运行补贴，不同城市单位 2 气量补贴0.5~1.2元/立方米，最高补贴200~2865元／户；有“煤改电”运行补贴政策，不同城市单位电量补贴0.1~0.25元/千瓦时，最高补贴200~2400元。建筑节能改造补贴方面，郑州、开封、鹤壁等部分试点城市重视同步推进既有建筑节能改造，制定了较为明确的既有建筑节能改造补助政策。此外，根据《关于北方地区清洁供暖价格政策的意见》（发改价格〔2017〕1684号）的要求，大部分试点城市制定了阶梯价格和峰谷价格优惠政策。 （三）绿色信贷在清洁取暖领域应用最为广泛 各类绿色金融产品在清洁取暖领域都具备可行性，但就实际情况来看，绿色信贷应用最为广泛。截至2021年末，中国21家主要银行绿色信贷余额超15.9万亿元，同比增长33%，比上年末高12.7个百分点，高于各项贷款增速21.7个百分点。清洁取暖绿色信贷提供主体主要有银行和政策性担保公司，金融机构在清洁取暖企业融资中主要起到两个作用：一是执行国家有关政策，为清洁取暖项目提供优惠贷款；二是根据效益原则，对经济效益好的清洁取暖企业提供商业性贷款。其余绿色金融产品应用不多，主要受以下因素影响：绿色债券、票据等方式受到发行主体信用评级、资产规模、资本结构、财务状况以及对项目现金流要求等方面制约，大多数清洁取暖企业无法达到发行条件；产业基金都有盈利要求，清洁取暖项目投资回报机制不健全，社会资本倾向于将基金投向回报率更高的领域；资产证券化需要有边界清晰、权利完整的可抵押或质押资产，供热管网资产评估复杂，且供热收入抵质押权属登记部门不明晰，不满足《物权法》和《担保法》规定的抵质押要求，操作起来存在诸多困难；和银行贷款相比，融资租赁和绿色信托需要企业付出更高成本。 （四）社会资本参与度不高，用户付费勉强承受 由于清洁取暖项目公益性强、盈利性差，社会资本参与积极性不高。据了解，除河南和天津外，其他省份均以财政资金投入为主，占比达到67.6%~88.6%。用户付费勉强承受是指经财政补贴后用户付费在承受能力范围之内。大部分县市考虑到农户自身经济水平，普遍采用同时补贴初投资和运行费用的方式。一般需要农户负担的包括初投资设备购置中扣除政府补贴的部分，以及运行费用中电、气补贴后需支付的价格。 3 二、问题——投资回报机制不够健全是关键 （一）农村居民承受能力不强 基于农村中低收入居民考虑，山东、河南、河北等省份与全国平均水平持平的中偏下收入户年取暖费用支出约1617元/户，低收入户年取暖支出约729元/户；山西、陕西等地区中偏下及低收入户取暖费用支出分别为1294元/户、583元/户左右。基于人均可支配收入考虑，试点省份城镇居民可承受户均清洁取暖费用大约在5200～7200元/户，农村居民可承受户均清洁取暖费用大约在2000～3900元/户。基于实际调研和文献调研，85%的农村居民期望的取暖成本在2500元以下，70%的农村居民期望的取暖成本在2000元以下。2021年农村居民人均可支配收入18931元，仅相当于城镇居民人均可支配收入（47412元）的39.9%；低收入组人均可支配收入8333元，为城镇居民可支配收入的17.6%。农村地区电、气要素成本优势不明显而经济水平又远低于城镇地区，只能依赖政府持续补贴来提高清洁取暖意愿。 （二）财政补贴方式有待优化 运营阶段持续投入造成财政补贴难以可持续；清洁取暖改造主要依靠行政手段推动，从项目的公益属性、降低社会风险、提高居民使用意愿等因素考虑，对于建设投资予以补贴符合其内在逻辑；运营阶段，为取暖而消费的能源燃料成本，从使用者付费角度考虑，理应由用户负担。财政补贴标准与技术成本结合不紧密，而通过促进技术进步降低用户使用成本降低是提高可持续性的重要影响因素。对电网改造重视程度不够，随农村居民收入水平逐渐提高，人均用电量随之提高，电网改造符合农村经济社会发展规律；燃气管网建设动力单纯用于满足农村当前取暖需求，需要付出巨额基础设施建设费，算经济账不划算，因此农村管网设施补贴应以电网设施改造为主，而非燃气管网改造。 （三）金融机构进入积极性不高 项目投资回报机制不健全，初期设备投资费用大、投资回收期较长、运营成本偏高、居民收费难以覆盖成本，加上对政府补贴依赖度较大，难以稳定金融机构预期，造成金融机构不愿贷。项目风险防范化解手段不足，缺少有效的抵质押产品，一旦企业发生违约情况，金融机构很难对项目设备进行处置，造成金融机 4 构不敢贷。针对清洁取暖的金融产品创新不足，企业债券、短期融资券、中期票据等方式受到发行主体信用评级、资产规模、资本结构、财务状况以及对项目现金流要求等条件的制约，大多数融资平台无法达到发行条件。商业银行在追求经营效益的前提下，会使长期性的清洁取暖贷款规模受到一定限制，企业只能选择利率高、期限短的商业贷款。 （四）不适宜的改造路径增加成本 不同技术初投资、运行成本、适用条件、资源供保障程度均有差别，降低清洁取暖成本应建立在因地制宜的技术路径选择上，错误的技术路径会使燃料获取成本大大提高，同时会增加二次改造风险。以“煤改气”为例，农村地区盲目大规模推广“煤改气”已出现补贴依赖度高、运行费用高、普遍超出农户可承受能力、燃气公司亏损经营、安全隐患突出、气源保障可靠性低等诸多问题，部分省市已开始对“煤改气”进行二次改造，由此造成前期财政资金的大量浪费。农村生物质资源丰富，但并未得到很好的利用，除了部分地区做了少量试点之外，各地对生物质在农村可再生能源供应中的定位认识明显不足，在技术研发和推广应用方面需要特别加强。 （五）项目商业模式仍需完善 探索上下游产业链延伸、发挥要素规模效应和集聚效应，是健全投资回报机制、提高项目可持续性的重要措施。与碳市场相结合，以碳市场收入反哺清洁取暖项目是完善项目商业模式的又一方向，清洁取暖项目纳入碳交易机制需要相关部门大力推进。同时，结合双碳战略实施，根据各地能源发展条件，因地制宜地将可再生能源应用尽用。 三、建议——从提效降本入手实施四大举措 （一）因地制宜地选择最佳可行技术 1．选择最优技术降低建设运营成本 按照“清洁供、节约用、可持续、能承受”的原则，推动建筑保温改造与清洁取暖改造同步实施。根据资源条件和基础设施情况灵活采用清洁取暖方式：对于城区和县城，居民比较集中，应优先采用集中供热。对于渤海湾盆地、南华北 5 盆地、关中盆地、冀鲁豫结合部等地热资源富集地区，可采用地热集中供暖。沿海地区核电资源丰富地区，可以探索核电集中供暖。西北地区风能资源丰富、日照时间长，可采用电取暖或太阳能+电力供暖模式，实现取暖清洁化同时还可以消纳可再生能源。在天然气产区等气源丰富且价格低廉的地区，适宜采用天然气集中供暖或分散供暖。东北、河南、山东等农业大省，生物质资源丰富，可以因地制宜采用生物质专用锅炉集中供暖或生物质打捆直燃锅炉集中供暖，同时需配套建设高效治污设施，有效降低污染物排放。建议相关部门研究编制农村地区清洁取暖技术指南或技术规范，进一步明确清洁取暖技术范畴和不同情况的适用技术，加强技术指导，避免地方实践中走弯路。从气候特征、资源禀赋、能源保障、建筑特征、建设成本、使用成本、污染物和二氧化碳减排效果等多维度考虑，提出不同类型清洁取暖技术适用情况，供各地参考和借鉴。 2．实施技术和模式创新促进提效降本 通过国家科技项目开展农村清洁取暖技术和设备研发，主要包括热泵式高能效取暖设备、太阳能+、太阳能热电联供技术、高效低排放生物质专用取暧炉具、供热智能化技术、储热等技术或设备。同时，在“十四五”清洁取暖项目实施过程中鼓励、激励地方开展新技术、新产品试点示范，提升技术的成熟度和产品的系列性，促进技术规模化发展。通过特许经营、城乡一体化模式等实施农村供暖项目，解决单独实施农村项目投资大、运行费高的问题。放开清洁取暖行业市场准入，通过市场竞争，降低成本，加大市场主体培育，跨越城乡界限选择和培育有实力的综合能源运营商。探索区域打包、整体实施模式，以建制镇或整县为单位选择清洁取暖运维企业，让技术先进、实力雄厚的企业成为供热设施建设的投资主体，促进清洁供热产业资本聚集和成本降低。 （二）优化财政补贴范围和投入方式 1．提高财政补贴精准性 财政补贴以补建设为主，逐步退出运营阶段的补贴。加大对可再生能源供暖补贴力度，立足国家双碳战略实施，基于技术经济性和政策导向性原则建立促进太阳能+、可再生能源电力、生物质取暖的补贴政策，以技术进步促进运营成本降低。结合任务工作量、技术改造路线，设置差异化财政补贴标准。制定补贴效 6 果评估技术指南，定期开展补贴效果评估，以确保补贴资金结构分布合理、财政资金效益充分发挥，并同步开展退坡速度研究，为后续资金分配提供科学支撑。以预算绩效目标为导向，完善绩效考评体系，强化激励约束机制，在清洁取暖项目城市竞争性评审和清洁取暖项目城市绩效评价中，将中央资金带动地方和社会资金投入作为一项评价指标，带动越多，评分越高。 2．加大农村配电网基础设施投入 加大财政资金在农村配电网基础设施资金投入，以中央预算内投资、财政贴息等方式重点支持清洁取暖试点地区“煤改电”项目实施配电网升级改造，确保实施进度满足“煤改电”项目需求。充分利用国家政策大力发展电力市场交易，并优先支持弃风、弃光、弃水区域可再生能源电力上网，降低配电网购电成本，并优先将此低价电力销售给“煤改电”配电网公司，提高农村电网运营经济性，增加项目吸引力。 3．加大农村建筑节能改造补贴 对农村房屋围护结构改造进行补贴，提高房屋保温性能和能源利用效率，可大幅降低后续房屋取暖能源消耗成本和运营费用，此时再考虑补贴退坡或取消，可持续性更强。对于低收入家庭，通过直接补贴提高住房能源效率，从