Turkey-Greece: From Maritime Brinkmanship to Dialogue

土耳其 - 希腊 ： 从海上边缘政策到对话欧洲报告 N ° 263| 2021 年 5 月 31 日总部国际危机组织路易丝大道 235 • 1050 比利时布鲁塞尔电话 ： + 32 2 502 90 38 • brussels @ crisisgroup. org预防战争塑造和平. 目录I.II.A.五十年 3B.多方面的争议 6III.A.塞浦路斯和民族主义转向 9B.对手的趋同 12C.双管齐下的方法 14IV.V.A.避开红线和挑衅。 26B.避免最糟糕的 28C.改善双边关系与合作 30D.为塞浦路斯会谈带来建设性态度 31E.外部演员 32VI.附录A.海洋划界地区地图 37B.土耳其 - 希腊爱琴海争端问题清单 38C.关于国际危机组织 41D.危机组织 2018 年以来关于欧洲和中亚的报告和简报 42E.危机集团董事会 v 主要调查结果有什么新消息 ？土耳其和希腊在 2020 年中期关于东地中海主权的争端演变成自 1970 年代以来持续时间最长的军事对峙之后 ， 已经恢复了谈判。讨论可能有助于双方缓解紧张局势 ， 并从边缘政策转向对话。为什么会这样 ？2019 - 2020 年 ， 当安卡拉在能源项目中寻求发言权时 ， 紧张局势加剧了 ， 安卡拉将地震研究船派往与希腊和塞浦路斯共和国争夺的水域 ， 干预了利比亚的内战 ， 并与的黎波里签署了海上划界协议。为什么重要 ？如果谈判再次破裂 ， 雅典和安卡拉可能会发现自己陷入比以前更紧张 ， 更危险的僵局。海上更多的硬件 ， 由于海上天然气开采而引起的更高的风险以及该地区纠缠的更多参与者 ， 加剧了局势的动荡。应该怎么做 ？为了使谈判步入正轨 ， 希腊和土耳其应避免挑衅 ， 包括对塞浦路斯的挑衅。他们应遵守旨在透明和建立信任的军事协议。布鲁塞尔和华盛顿应努力克服安卡拉被排除在区域论坛之外的问题 ， 并重新考虑他们对海底管道项目的支持。 国际危机组织欧洲报告 N ° 2632021 年 5 月 31 日执行摘要2020 年 7 月至 8 月，土耳其和希腊军舰在地中海东部的高度戒备状态下对峙，这是两国数十年来关于海洋主权的争端中持续时间最长的对决。经过数周的紧张，随着外国海军的加入，两艘护卫舰相撞，显示出事故可能蔓延到双方都不希望发生的冲突的风险。两人都撤退了，但仅仅几周后，在欧盟领导人的压力下。只要安卡拉和雅典陷入边缘政策的循环，这种危险就会一直存在，自 1970 年代以来，这几乎使他们遭受了至少四次打击。近年来，随着土耳其在提出对地中海东部水域的主权主张方面变得更加大胆，而希腊在与区域伙伴建立联系以使土耳其陷入困境方面变得越来越自信，这种边缘政策也在增加。安卡拉和雅典都应避免进一步的挑衅，并坚持进行探索性谈判，他们最近又参加了这些谈判。欧洲列强和美国S.应该支持这项努力，包括努力消除土耳其的包围感。多年来停滞不前的谈判 - 土耳其和希腊甚至无法就讨论什么达成共识 - 两个邻国之间的海上争端越来越多，分歧的问题也越来越多。海洋问题包括捕鱼权划定，海底资源开发等争议。除了这些问题之外，分歧从主权斗争一直延伸到两国建国时期，再到最近在移民管理方面的激烈争执。笼罩着一切的是塞浦路斯悬而未决的冲突。自 1964 年联合国成立维持和平特派团以来，该岛的希族塞人和土族塞人社区就一直处于分裂状态。1974 年，由军政府支持的希族塞人发动政变，旨在成为希腊的一部分，土耳其对此进行了入侵。十年后，土族塞人在该岛北部宣布了自己的共和国 - 仅由土耳其承认。随着分歧领域的堆积和范围的扩大，由于地缘政治，雅典和安卡拉之间的关系也变得更加动荡。The U.S.一旦在该地区积极参与维和行动，就不再如此投入。也不清楚华盛顿是否会在与安卡拉关系中的许多其他紧迫问题中重新扮演这一角色。欧盟领导人正试图填补美国S.鞋子，但随着土耳其加入欧盟的前景逐渐减少，杠杆比以前更有限。北大西洋公约组织 （ NATO ） 的共同成员资格减少了战争的机会，但由于 2017 年购买了俄罗斯的 S - 400 导弹，土耳其在联盟内的关系处于历史最低水平，而希腊不相信北约领导层会进行公正的调解。最近，特别是在 2019 年事件之后，安卡拉一直被孤立，因为法国和包括阿拉伯联合酋长国在内的其他国家都在希腊后面排队。它最近为改善与地区竞争对手埃及和以色列的关系所做的努力尚未取得成果。同时，将其排除在碳氢化合物开发财团之外，使其有一切动力阻碍相关项目，而雅典的外交胜利使其寻求妥协的动机较少。 土耳其 - 希腊 ： 从海上边缘政策到对话危机组织欧洲报告 N ° 263 ， 2021 年 5 月 31 日第 2 页在这种背景下，最近重启了关于如何解决两国对岩石、空气和海洋的相互竞争主张的休眠 “探索性谈判 ”，这提供了一个机会。诚然，尽管在 2002 年至 2016 年之间举行了 60 轮会议，但谈判仍无法解决争端。今天，当打结成倍增加并变得更加纠结时，他们也不可能这样做。尽管如此，与各方在 2020 年中期几乎每天都在做的那样，对话是建立信心和寻求进一步进展的更好方法。所有有关方面都应集中精力使讨论继续进行。为了进一步降低温度并改善会谈前景，安卡拉和雅典应该避开彼此的红线，并避免其他煽动性的言论和行动。在历史信任度低下的气氛中，他们应该实施他们很久以前就同意的常识性措施，以制止军事力量的弯曲。他们还应该尽一切努力推进联合国调解的关于塞浦路斯政治决议的谈判，否则邻国之间的关系可能仍然令人担忧。由于排斥和包围感只会鼓励安卡拉达到更高的边缘政策，因此华盛顿和布鲁塞尔应寻求方法来克服其他地区行为者对土耳其加入东地中海天然气论坛等团体的反对。他们应该重新考虑对安卡拉认为威胁其利益的管道项目的支持 ； 无论如何，该计划似乎正在失去动力，因为它在经济上可能不如最初想象的那样可行。如果探索性谈判重新陷入相互指责，那么新的不信任将使土耳其和希腊之间发生冲突的风险更大。两者之间正在进行的小型军备竞赛加剧了事故和错误计算的危险。此外，吸引更多的区域大国，升级的危险就越大，调解的能力比最近任何时候都要少。新的谈判可以帮助重新调整这两个疏远的邻国之间的基调，并为他们及其盟友争取时间，以摆脱长期困扰该地区的危机。这是他们应该尽力抓住的机会。安卡拉 / 雅典 / 华盛顿 / 布鲁塞尔, 2021 年 5 月 31 日 国际危机组织欧洲报告 N ° 2632021 年 5 月 31 日土耳其 - 希腊 ： 从海上边缘政策到对话I.Introduction7 月 2 日，土耳其宣布计划在土耳其海岸附近的希腊 Kastellorizo 岛以南有争议的水域勘探天然气。希腊将其海军部队置于戒备状态，引发了希腊和土耳其舰队在爱琴海和地中海东部的全面部署。 1 几天来，两国进行了精心编写的倒钩交易。然后，在 8 月 12 日，护送地震研究船 Or ç Reis 的两艘土耳其军舰中的一艘与掩盖它的希腊护卫舰相撞。 2 颠簸使安卡拉和雅典变得如此明显，以至于半天的沉默。 3 恐慌使他们从更大对抗的边缘拉了回来，但紧张局势持续了数周，然后军舰驶回港口。这场危机是自 20 世纪 70 年代以来 ， 由于希腊和土耳其在东地中海的主权要求相互竞争 ， 周期性升级周期中持续时间最长的一次。– 强调地缘政治变化使局势比以前更加动荡。美国曾经通过与北约的紧密联盟来控制紧张局势 ， 北约都是北大西洋公约组织 （ NATO ） 的成员国U.S.军事基地，但近年来，它已经偏离了这一角色。德国，法国和北约试图以不同的方式填补真空，但他们缺乏华盛顿的影响力，被视为中立的仲裁者。同时，安卡拉加入欧盟的前景黯淡，消除了土耳其和希腊政策的缓和因素。在过去的半个世纪中 ， 雅典和安卡拉已经找到了相互交谈并阻止周期性危机升级的方法。这种遗产对今天有一些希望。在 2021 年初 ， 希腊和土耳其在中断了五年之后返回。1 “外交部关于土耳其新的非法 NAVTEX 的声明 （ 2020 年 7 月 21 日 ） ” ， 希腊外交部网站。“ 由于希腊军方处于高度戒备状态 ， 至少有 17 艘土耳其军舰离开港口 ， ” 希腊城市时报 ， 2020 年 7 月 22 日。2“爱琴海的紧张局势 ： 土耳其将 Oruc Reis 送往希腊群岛以南 ， ” 继续谈论希腊 ， 102020 年 8 月。 “希腊海军护卫舰与土耳其海军护卫舰相撞 ， 护航研究船 Oru ç Reis ： 未经证实的报告 ” ， DefPost ， 2020 年 8 月 13 日。3当希腊官员最终向欧盟外交部长简要介绍发生的事情时 ， 他们声称土耳其船长将他的船放在希腊船的路径上，使其减速的时间太少了。安卡拉反驳说，它一直在努力防止希腊海军骚扰奥鲁奇里斯。“这就是护卫舰 Lemos 与土耳其护卫舰相撞的方式 - 漂浮的美国基地抵达希腊，” Sai，2020 年 8 月 14 日 （ 希腊语 ） ；“ 他们付出了沉重的代价 ： 展出的希腊护卫舰 Limos 的最新视图，” Yei š afa，2020 年 8 月 14 日 （ 土耳其语 ） 。4安卡拉试图向欧盟领导人表明 ， 这是一个值得加入的可靠国家 ， 而雅典hoped that Turkey ’ s integration would raise the cost of conflict and soften its station on seabed claims. See Alexis Heraclides, The Greek - Turkey Conflict in the Aegean: Imagined Enemies (London, 2010). 土耳其 - 希腊 ： 从海上边缘政策到对话危机组织欧洲报告 N ° 263 ， 2021 年 5 月 31 日页面页面2所谓的探索性会谈旨在为海洋边界和相关问题的正式谈判奠定基础。 5 自 2002 年以来，在 60 多轮会议中，他们在解决争端方面几乎没有做什么，尽管他们至少绘制了一些共同点。如今，自从双方上次坐在桌子对面以来，症结变得更加棘手，并且出现了新的症结。恢复谈判不会迅速解决问题。但是，稳定的参与，特别是如果再加上其他缓解紧张局势的步骤，可以有自己的好处，特别是考虑到双方现在面对危险的自助餐 “悲观，疲劳和不信任 ”，用西方外交官的话说。这份报告列出了国内和国际因素，这些因素导致了希腊和土耳其在东地中海以及各方，欧盟 （ EU ），美国S.其他人可能会帮助双方维持降级。它指出了解决与区域挑战日益相互关联的争端所需要的动力。该报告基于对土耳其和希腊官员和专家，欧盟官员以及美国代表的数十次采访。S.欧洲和阿拉伯政府。未来的报告将着眼于解决塞浦路斯争端的前景，以及天然气勘探如何成为希腊，土耳其和其他沿岸国家冲突与合作的根源。5 双方都派出了高级代表，包括 （ 代表土耳其 ） 总统雷杰普 · 塔伊普 · 埃尔多安的发言人伊卜拉欣 · 卡林和 （ 代表希腊 ） 资深外交官帕夫洛斯 · 阿波斯托利迪斯，他们在 2010 年至 2016 年期间领导了先前的会谈，参加了 1 月 25 日在安卡拉举行的会议。“土耳其和希腊之间的探索性会谈结束，” TRT Haber，2021 年 1 月 25 日 （ 土耳其 ） ；“ 与土耳其的探索性接触 ： 希腊准备于 8 月开始 - 阿德 · 洪大使。Apostolides 仍然负责，“Iefimerida，2020 年 8 月 6 日 (希腊语) 。6危机组织采访 ， 美国外交官 ， 2020 年 8 月。 土耳其 - 希腊 ： 从海上边缘政策到对话危机组织欧洲报告 N ° 263 ， 2021 年 5 月 31 日页面页面3II.土耳其 - 希腊 ： 旧对手 ， 新紧张局势A.五十年土耳其 - 希腊在爱琴海的争端植根于五十年来的紧张关系。 7 两者之间的当代不良血统很大程度上来自塞浦路斯的局势。1974 年，雅典军政府在尼科西亚策划了一场政变，旨在将塞浦路斯与希腊统一起来。土耳其入侵并维持了