浅析存款保险制度对我国债券市场的影响

上海证券交易所研究报告 2015 No.06 浅析存款保险制度对我国债券市场的影响 苏辛 资本市场研究所 2014年12月 请务必阅读正文之后的免责条款部分 -1 - 内容提要 酝酿了21年之久的存款保险制度终于破冰，2014年11月30日，国务院法制办、中国人民银行正式公布了《存款保险条例（征求意见稿）》（下文简称为征求意见稿）及相关通知。征求意见稿的出台，标志着我国存款保险制度即将正式实施。 存款保险制度与债券市场本身就有着天然的依存和互动关系。一方面，债券由于具有收益稳定、期限结构丰富等特点，在海外发达国家的存款保险基金运用中占主体地位。另一方面，存款保险基金具有长期性和稳定性的特点，使之可以成为债券市场的主要资金来源。 本报告首先分析了存款保险制度与债券市场之间的依存和互动关系，紧接着分别从直接和间接两方面分析存款保险制度实施对于我国债券市场的影响，得出了存款保险制度的实施对债券市场将产生比较正面的影响，但短期内不会产生太大的影响，报告最后对探索我国存款保险制度与债券市场互动发展给出了一点建议。 -2 - 目录 一、存款保险制度与债券市场存在天然的依存和互动关系 ............ 4 （一）存款保险基金的运用离不开债券市场 ..........................................................4 （二）债券市场是逐步拓宽存款保险基金运用渠道的重要选择 ................5 （三）债券市场的发展需要存款保险基金的积极参与 .....................................5 二、存款保险制度实施对债券市场的影响 .......................................... 6 三、探索我国存款保险制度与债券市场互动发展的新思路 ............ 7 （一）加强对存款保险制度与债券市场关系的研究 ..........................................8 （二）加强监管，防范风险................................................................................................8 （三）加快债券市场发展和创新 .....................................................................................8 -3 - 浅析存款保险制度对我国债券市场的影响 酝酿了21年之久的存款保险制度终于破冰，2014年11月30日，国务院法制办、中国人民银行正式公布了《存款保险条例（征求意见稿）》（下文简称为征求意见稿）及相关通知。征求意见稿的出台，标志着我国存款保险制度最快将于2015年下半年正式实施，打破了我国过去对银行不能倒闭的刚兑预期，有利于防范金融风险，稳定我国金融体系，也有利于更好地保障存款人利益，加强中央银行的监管。 回顾存款保险制度的历史，它最初起源于美国，至今已存在超过80年时间，目前已有111个国家(地区)建立了存款保险制度。根据国际存款保险协会（IADI）定义，存款保险制度是一国或地区为了维护金融稳定、保护弱小存款人的一种制度选择，其运作模式是商业银行或其它吸纳存款的非银行金融机构向存款保险机构缴纳保费，存款保险机构承诺在金融机构遇到财务危机或面临破产时，提供流动性资助或代为清偿债务的风险担保机制。国外实践也已经证明，存款保险制度具有保护存款人利益、维护金融体系稳定、降低挤兑风险、避免银行业危机爆发、提振利率市场化进程中金融体系的信心与稳定性等功能。 李克强总理在今年的第十二届全国人民代表大会第二次会议开幕会上，明确将“建立存款保险制度，健全金融机构风险处置机制”纳入了2014年的重点工作。存款保险制度的实施将使我国的金融体系结构发 -4 - 生根本上的改变，同时会极大地促进资本市场（尤其是债券市场）发展和改革。本报告将简要地分析其对于我国债券市场的影响，以期为存款保险制度正式实施后，我所未来的债券业务工作发展提供借鉴。 一、存款保险制度与债券市场存在天然的依存和互动关系 存款保险制度与债券市场本身就有着天然的依存和互动关系。一方面，债券由于具有收益稳定、期限结构丰富等特点，在海外发达国家的存款保险基金运用中占主体地位。另一方面，存款保险基金具有长期性和稳定性的特点，使之可以成为债券市场的主要资金来源。 （一）存款保险制度的实施离不开债券市场 存款保险制度中基金运用的基本原则是安全性、流动性和收益性，其中，以安全性为首要原则。而债券市场的特点决定了其是存款保险基金运用的主要渠道，可以较好地满足存款保险基金运用的要求。首先，成熟、健全的债券市场能够保证存款保险基金的安全运用。中长期的债券品种的期限特点使之能够与存款保险的安全性原则相匹配。其次，成熟、稳定的债券市场可以为存款保险基金带来长期稳定的投资收益，提供足够的流动性，各类债券一直是国外存款保险基金选择的重要投资工具。以美国为例，美国存款保险基金主要以投资债券为主，尤其投资美国国债为主，根据美国存款保险公司（Federal Deposit Insurance Corporate，FDIC）2014年的半年度财务报告，截止到2014年6月14日，美国存款保险基金持有的国债总额为454.16亿美元，占当期总资产的69.68%，规模较上年同比增加了121.3亿美元。2014年第二、三 -5 - 季度各有90亿美元用于购买了国债，其中有不超过30亿美元用于购买了抗通胀债券。 （二）债券市场是逐步拓宽存款保险基金运用渠道的重要选择 从国外对存款保险基金运用渠道的规定来看，一般对存款保险基金购买债券没有任何限制。从我国的实际情况来看，也把债券市场作为存款保险基金运用的重要渠道。鉴于存款保险基金风险偏好较低，主要投资于固定收益领域，主要包括央行存款、投资债券等低风险金融产品。征求意见稿中就明确指出，存款保险基金的运用限于下列形式：（一）存放中国人民银行；（二）投资政府债券、中央银行票据、信用等级较高的金融债券及其他高等级债券；（三）国务院批准的其它资金运用形式。具体地说，存款保险基金在债券市场的投资，主要会集中在国债、政策性银行债、铁道债、超AAA信用债和部分AAA评级信用债等信用评级较高的债券品种上。 （三）债券市场的发展需要存款保险基金的积极参与 首先，存款保险制度可以为我国债券市场提供大量稳定的资金来源，有助于提高债券市场的深度，改善债券市场的资金配置效率，存进债券市场健康发展。其次，存款保险制度参与债券市场是全方位、多角度的。为防范风险，锁定投资收益率，存款保险基金可以选择投资较长期限的债券品种，为确保流动性，也可以选择较短期的债券品种，当有大量资金需求时，还可以利用债券回购进行融资。最后，存款保险基金的管理机构作为理性的机构投资者，有助于债券市场的稳定。存款保险基金的管理机构可能会由中国人民银行牵头，并联合银行业监督管理机 -6 - 构来进行管理。因此，存款保险基金管理机构具有一定的银行监管功能，可以获取有关投保机构的风险状况和评级状况等监管信息，并及时对出现的问题进行核查。 二、存款保险制度实施对债券市场的影响 首先，从根本上说，实施存款保险制度对债券市场最直接的影响是，存款保险制度将可以改变国内的资产配置结构，发展壮大我国的债券市场。根据国家统计局和中国人民银行最新公布的2014年第三季度的数据，我国国内居民部门存款达到了50.2万亿元，非金融企业存款39.36万亿元，而债券仅为1.04万亿元左右。这样极其不平衡的资产配置结构从总体上扭曲了国内资金对债券市场等一些领域的基本配置。实施存款保险制度，实际上是把我国的存款市场从一个本金安全的无风险资产市场，变成一个有限额、有显性担保的有风险资产特征的存款市场，这将可能导致我国大量的储蓄存款离开银行体系，转而去追逐有到期本金偿付责任的债券资产，尤其是高信用等级的国债资产等。这将改变我国目前以银行为投资主体的债券需求结构。 而这一个根本性的转变，也将会改变我国企业部门和居民部门（尤其是高净值人群）的资产配置。而我国在存款保险制度实施初期，此类资金来源较少，因此，存款保险基金可能主要用于存放央行和投资债券。存款保险基金作为重要的机构投资者进入债券市场，可以提高债券市场的深度，改善债券市场的资金配置效率。这样，我国金融体系也将发生重大变化，债券市场和股票市场等资本市场将会得到更加充分的资产配置，从而得到发展壮大。 -7 - 其次，对于债券市场的间接影响在于，存款保险制度可能会加剧银行竞争，提高银行存款的成本。但实施存款保险制度后，加上国内外汇占款逐步减小，中国人民银行可能会逐步下调法定存款准备金率。法定存款准备金本身也是一种存款保险，存款准备金率的调整可以从银行资金供给和心理预期两方面对债券市场产生实质性影响，每一次存款准备金率的调整都会直接导致债券市场行情的大幅上扬或下挫，给市场造成不小的冲击。法定存款准备金下调可以缓解银行存款成本提高和资金效率的下降，有利于债券市场的发展。 最后，长期来看，存款保险制度的建立必然导致我国利率市场化的进一步推进，有利于无风险利率的形成。但另一方面，这也将会扩大国内的信用利差，投资者对信用风险的担忧会上升，从而可能会压制债券市场的发展。然而，利率市场化是一个长期的制度建设过程，存款保险制度的建立是其中的重要一步，存款保险制度的建立并不意味着利率市场化能在短期快速推进。因此，这方面的不利影响不大。 综上所述，存款保险制度的实施对债券市场是比较正面的影响。但综合考虑流动性和收益性等因素，存保基金投资债券的期限可能会以中长期为主，加上每年存款保险基金上收的保费仅几百亿资金，对债券市场短期内不会产生太大的影响，但对金融体系的意义是深远的，此处将不再赘述。 三、探索我国存款保险制度与债券市场互动发展的新思路 征求意见稿的出台，为我国存款保险制度与债券市场的互动发展提供了难得的发展机遇。促进两者的互动发展，必须遵循循序渐进的原则， -8 - 既要学习借鉴国外发达国家的经验，又要密切结合我国实际，不断探索、稳步推进，在实践中处理好防范风险和加快发展的关系。 （一）加强对存款保险制度与债券市场关系的研究 中国人民银行、银行业监管机构和证券业监管机构应根据债券市场的发展情况和存款保险制度运行情况，在严格防范风险、保障基金安全的基础上，适时调整存款保险基金在债券市场投资的政策，并努力实现存款保险基金运用的专业化、规范化，构建管理有序、风控严密、技术先进的存款保险制度体系。 （二）加强监管，防范风险 中国人民银行、银行业监管机构、证券业监管机构和财政部门等机构应该加强交流和合作，探索建立动态的存款保险基金运用风险管理机制，构建起完善的存款保险基金运用的风险预警制度和风险控制制度，及时评价基金运用的风险和绩效，提高防范和管理风险的水平。 （三）加快债券市场发展和创新 首先，要优化债券品种结构。债券发行品种应着眼于期限结构的均衡化、合理化，使国债、金融债与企业债的发行逐步趋于平衡。同时，注重中短期债券发行，适当保持对长期券种的发行规模，较好地解决因长债供给的严重短缺造成的资产负债期限缺口。这样，才可以丰富债券投资的风险收益组合，满足更多的存款保险基金需求。 其次，要提高债券市场的流动性水平。债券市场完善的标志之一是债券的流动性。从我国债券市场发展的实际情况看，应着重从债券流通市场建设、债券发行政策和货币政策操作等几个方面，努力提高债券市 -9 - 场的流动性。应当加快交易所债券市场的发展，丰富交易所债券品种，促进债券市场良性发展。 -10 - 免责声明 报告中观点仅代表作者个人观点，与上海证券交易所无关。在任何情况下，报告中任何内容不构成任何投资建议，不做出任何形式的担保，