NIFD季报中国金融监管主编:李扬胡 滨郑联盛 刘贤达2022 年 2 月 《NIFD季报》是国家金融与发展实验室主要的集体研究成果之一，旨在定期、系统、全面跟踪全球金融市场、人民币汇率、国内宏观经济、中国宏观金融、国家资产负债表、财政运行、金融监管、债券市场、股票市场、房地产金融、银行业运行、保险业运行、特殊资产行业运行等领域的动态，并对各领域的金融风险状况进行评估。《NIFD季报》由三个季度报告和一个年度报告构成。NIFD季度报告于各季度结束后的第二个月发布，并在实验室微信公众号和官方网站同时推出；NIFD年度报告于下一年度 2 月份发布。 I 金融风险应对得当，金融监管改革深化 摘 要 2021 年面对新冠疫情冲击、内生性风险暴露和外源性风险冲击，金融监管当局积极应对，处置得当，改革深化，中国金融体系保持稳定。2021 年金融监管当局强化数字经济监管，着重构建平台金融业务监管框架。房地产金融审慎监管加强，有效处置大中型房企债务违约风险。银行业监管稳健审慎，负债业务、理财业务、公司治理、恢复与处置计划、系统重要性等领域监管制度不断完善。北京证券交易所成立运行，多层次资本市场改革深入推进。面对美国金融制裁，叠加多种内外因素，中概股损失惨重，内外金融监管统筹仍面临较大压力。2022 年宏观审慎监管、重大风险处置、注册制、数字经济、资本扩张、债务处置、地方金融监管、跨境资本流动等监管改革将进一步深化。 本报告负责人： ⚫胡滨中国社会科学院金融研究所党委书记兼副所长 国家金融与发展实验室副理事长 本报告执笔人： ⚫郑联盛中国社会科学院金融研究所金融风险与金融监管研究室主任 国家金融与发展实验室金融法律与金融监管研究基地主任 ⚫刘贤达中国社会科学院金融研究所博士后 【NIFD季报】 全球金融市场 人民币汇率 国内宏观经济 宏观杠杆率 中国宏观金融 中国金融监管 中国财政运行 地方区域财政 房地产金融 债券市场 股票市场 银行业运行 保险业运行 特殊资产行业运行 目 录 一、2021年中国金融监管回顾 ............................................................... 1 （一）数字经济监管深化，平台金融业务监管框架基本确立 ...... 1 （二）房地产金融审慎监管加强，企业违约处置制度优化 .......... 3 （三）银行业监管稳健审慎，多个领域制度不断完善 .................. 6 （四）北京证券交易所成立运营，多层次资本市场建设深化 .... 10 （五）中概股板块损失惨重，内外市场衔接任重道远 ................ 13 二、2022年中国金融监管展望 ............................................................. 15 1 2021年新冠疫情全球大流行持续深化，毒株变异使得疫情跌宕反复，给全球居民生命健康安全以及经济社会稳定发展造成了重大的负面冲击。在一系列史无前例的政策应对之下，2021年全球经济勉强实现温和复苏，国际金融市场仍较为动荡，特别是大宗商品价格暴涨与经济疲软态势形成鲜明对比，凸显“滞胀”态势。中国政策当局坚持稳中求进，坚持长期防范化解系统性金融风险，坚持着力防控重点领域风险，坚持不断优化金融监管制度，金融风险应对处置能力和金融部门现代化治理能力得到提升，金融体系服务实体经济的功能逐步强化，经济金融体系整体保持稳定。2022年及其后一段时间，面对日益复杂的内外形势，防范化解系统性金融风险，有效处置重大金融风险，不断完善金融监管体系，着力提升金融服务实体经济效能等任务仍然艰巨。 一、2021年中国金融监管回顾 （一）数字经济监管深化，平台金融业务监管框架基本确立 在新冠疫情冲击下，国内国外数字经济和无接触金融服务发展全面提速，展示出经济发展新动能的强大生命力，但是，数字经济微观市场主体的行为与传统经济组织理论差异较大，数字市场创新和数字经济发展使得传统监管体系的适用性和有效性面临重大的挑战。数字经济服务和数字经济竞争的监管完善成为各主要经济体的重要政策任务，特别是平台经济、垄断、金融合规、数据共享与数据安全、数据主权等领域的监管更为急迫，其中，大型互联网平台的监管成为关键问题。2021年以来，美国、欧盟、英国等发达经济体都在不同程度地完善并强化大型互联网平台以及数字经济的监管。 2021年以来，大型互联网平台的监管特别是反垄断监管持续强化。2021年3月3日，国家市场监督管理总局对5家团购企业在经营中的不正当价格竞争行为进行罚款等行政处罚。2021年4月10日，国家市场监督管理总局结束对阿里巴巴集团控股有限公司涉嫌垄断行为的立案调查，并对其滥用市场支配地位、限制市场竞争等行为进行行政处罚，责令其停止违法行为，并处以182.28亿元罚款，为我国反垄断司法实践中最高金额罚单。此外，市场监管总局亦向其发出行政指导书，要求全面整改并连续3年提交自查合规报告。2021年10月8日，国家市场监管总局认定美团滥用在中国境内网络餐饮外卖平台服务市场的支配地 2 位，以实施差别费率、拖延商家上线等方式，促使平台内商家与其签订独家合作协议，并通过收取独家合作保证金和利用数据、算法等技术手段，采取多种惩罚性措施，保障“二选一”行为实施。总局对美团依法作出行政处罚决定，责令美团停止违法行为，全额退还独家合作保证金12.89亿元，并处以其2020年中国境内销售额1147.48亿元3%的罚款，计34.42亿元。 表1 近期互联网平台经济监管大事件 日期 事件 2020年12月16日 中央经济工作会议指出要强化反垄断和防止资本无序扩张 2020年12月24日 市场监管总局对阿里巴巴集团涉嫌垄断行为立案调查 2021年1月20日 央行发布《非银行支付机构条例（征求意见稿）》，强化支付领域反垄断监管措施。 2021年2月7日 《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》公布，结合平台经济的特点，明确《反垄断法》的基本制度、规制原则和分析框架适用于平台经济领域所有市场主体。 2021年3月15日 中央财经委员会第九次会议重提“平台经济反垄断监管”，充实反垄断监管力量，增强监管权威性，金融活动要全部纳入金融监管。 2021年4月10日 市场监管总局对阿里巴巴集团在中国境内网络零售平台服务市场滥用市场支配地位行为作出行政处罚决定 2021年4月12日 监管部门约谈蚂蚁集团，提出5项整改要求。 2021年4月29日 央行、银保监会、证监会等联合约谈13家从事金融业务的网络平台企业，要求各企业全面自查整改，强调开展金融业务要以服务实体经济、防范金融风险为本 2021年5月1日 市场监管总局制定出台的《网络交易监督管理办法》正式施行，对网络经营主体登记、新业态监管、平台经营者主体责任、消费者权益保护、个人信息保护等作出明确规定。 2021年8月17日 市场监督管理总局发布《禁止网络不正当竞争行为规定（公开征求意见稿）》 2021年8月20日 十三届人大常委会第三十次会议表决通过《中华人民共和国个人信息保护法》，针对大数据杀熟，规定处理个人信息应采取对个人权益影响最小的方式；针对提供重要互联网平台服务的个人信息处理者，规定其需要履行的义务。 2021年8月30日 习近平主持召开中央全面深化改革委员会第二十一次会议，审议通过《关于强化反垄断深入推进公平竞争政策实施的意见》，加快健全市场准入制度、公平竞争审查机制、数字经济公平竞争监管制度等。 2021年9月18日 央行行长易纲表示将支持和促进平台经济守正创新、行稳致远，促进平台企业不断提升金融服务的同时坚持从严监管和公平监管。 2021年10月8日 美团因强制“二选一”的垄断行为被市场监管总局罚款34.42亿元 2021年10月23日 《中华人民共和国反垄断法（修正草案）》公布，规定经营者不得滥用数据和算法、技术、资本优势以及平台规则等排除、限制竞争；对滥用市场支配地位的行为进行明确规定。 3 2021年10月29日 国家市场监督管理总局组织起草《互联网平台落实主体责任指南（征求意见稿）》和《互联网平台分类分级指南（征求意见稿）》 2021年11月18日 国家反垄断局挂牌成立，新增3个司局，包括竞争政策协调司、反垄断执法一司和反垄断执法二司；同时组建竞争政策与大数据中心。 2021年11月20日 国家市场监管总局对43起未依法申报违法实施经营者集中案件立案调查，对阿里巴巴、腾讯、京东、百度、滴滴、美团等涉案企业分别处以50万元顶格处罚。 2021年12月13日 习近平主席在亚太经合组织第28次领导人非正式会议上提出促进数字时代互联互通倡议，支持加强数字经济国际合作，中国申请加入《数字经济伙伴关系协定》。 2022年1月21日 发改委等联合印发《关于推动平台经济规范健康持续发展的若干意见》，完善平台经济治理体系，重点监管反垄断和反不正当竞争、个人信息保护和数据安全、金融等方面。 资料来源：作者整理。 大型互联网平台金融业务监管受到重点关注，监管框架基本确立。在互联网平台监管深化过程中，由于较多平台涉及金融业务，相关金融业务监管成为2021年金融监管的重点任务之一。监管部门遵照“公平监管、从严监管”原则多次就互联网平台不正当竞争、金融业态牌照、信息违规收集使用等问题加强政策指导，甚至加以行政处罚。金融监督管理部门指出互联网平台在提升金融服务效率和金融体系普惠性、降低交易成本等方面发挥了重要作用，但是亦存在诸如无牌或超许可范围从事金融业务、公司治理机制不健全、监管套利、不公平竞争、损害消费者合法权益等严重违规问题。特别是，2021年4月29日，人民银行、银保监会、证监会、外汇局等金融管理部门联合对13家从事金融业务的网络平台企业进行监管约谈，并提出七点整改要求，这基本建立了大型互联网平台金融业务的监管政策框架。在后续整改过程中，互联网平台的金融业务监管规范逐步完善。金融监管当局在监管实践中提出了更为明确具体的监管措施与整改要求，互联网平台金融业务的规范发展原则、标准和政策逐步清晰。监管机构将全部金融活动纳入监管，着重强调“持牌经营”，为互联网平台企业开展金融业务制定制度框架，为其合规合法经营提供了法治保障。 （二）房地产金融审慎监管加强，企业违约处置制度优化 自2016年12月中央经济工作会议首次提出“房住不炒”的政策定位以来，严调控使房地产回归居住属性，抑制其中的投机行为，是近年来房地产市场政策 4 的主旋律。房地产调控是守住不发生系统性金融风险底线的关键任务，即使在新冠疫情冲击持续扩大的2020年和2021年，房地产市场调控政策定位没有变化，房地产市场调控和房地产金融监管持续深化。 房地产行业作为我国经济运行的“压舱石”，一直是中央政府的重大政策关切。房地产行业不仅是民生工程的重要一环，房地产市场价格泡沫化趋势与其关联的广泛性也关系到宏观经济金融平稳健康发展。2020年至2021年，房地产企业“三道红线”政策、房地产信贷集中度监管、土地集中招拍挂及加强信贷需求“穿透式”“实质性”审核、房地产交易中涉及的违规使用贷款、骗取资格、发布不实信息等行为进行严格惩处等监管要求，使得房地产市场的融资可得性有所降低，流动性风险明显提高，叠加房地产部门自身高杠杆操作等内在因素，国内房地产市场出现部分大中型房地产企业债务违约的风险事件，并存在显著的传染风险。 房地产市场是我国系统性金融风险的重点领域，房地产市场稳定对金融稳定具有重要的意义。2018年7月以来，20多家房地产企业发行的债券出现实质性违约，而2021年最为重大的违约事件是以恒大集团为代表的大型房地产企业债务违约。更为重要的是，恒大集团债务违约引发了更多的房地产企业违约，个别企业甚至出现恶意逃废债的现象，给房地产市场和金融体系带来了重大的风险。在中国经济金融体系中，房地产市场风险具有系统重要性。一是房地产信贷风险的暴露可能破坏银行部门稳定性。二是房地产市场