煤炭工作的全球视角和煤炭劳动力转型管理：关键问题和政策应对

全球视野 煤炭工作和管理 退出煤炭的劳动力转型关键问题和政策回应工作团体|世界银行|2021伊丽莎白·鲁珀特·布尔默、凯维·佩拉、安德烈亚斯·埃伯哈德-鲁伊斯、吉梅娜·蒙托亚公开披露授权公开披露授权公开披露授权公开披露授权 照片学分 照片学分封面照片索萨福尔 / iStock第 00、11、17、48、125、128、144 页Tanmay Kothari / 世界银行第 39 页安德烈斯 / iStock第 53 页普鲁萨奇克 / iStock第 70 页i-Stockr / iStock第 97 页赛亚/ iStock署名——请按如下方式引用该作品：Elizabeth Ruppert Bulmer、Kevwe Pela、Andreas Eberhard-Ruiz 和 Jimena Montoya。 2021 年。“煤炭工作的全球视角和煤炭劳动力转型的管理。”世界银行，华盛顿特区。许可：知识共享署名 CC BY 3.0 IGO。© 2021 国际复兴开发银行/世界银行 全球视野 煤炭工作和管理 退出煤炭的劳动力转型关键问题和政策回应工作团体|世界银行|2021伊丽莎白·鲁珀特·布尔默、凯维·佩拉、安德烈亚斯·埃伯哈德-鲁伊斯、吉梅娜·蒙托亚 致谢本研究由世界银行乔布斯集团的 Elizabeth Ruppert Bulmer（团队负责人、首席经济学家）、Kevwe Pela（经济学家）、Andreas Eberhard-Ruiz（经济学家）和 Jimena Montoya（顾问）进行。Jobs Group 的顾问 Ami Shrestha 提供了出色的研究协助。这项工作是在 Michael Stanley（基础设施、能源和采掘业集团首席石油和天然气专家）领导的全球对转型煤炭地区的支持 (P171194) 下委托进行的。战略指导由 Rohit Khanna（基础设施、能源和采掘业集团实践经理）和 Ian Walker（乔布斯集团经理）在 Demetrios Papathanasiou（能源和采掘业全球总监）和 Michal Rutkowski（全球总监）的高级领导下提供，社会保护和工作）。该团队特别感谢支持这项广泛研究工作的印度尼西亚、南非和印度的许多国家团队同事。团队感谢 Sheoli Pargal (IEEXS)、Harshit Agrawal 和 Balada Amor (IEEXI)、Abhinav Goyal (ISAE1)、Franz Gerner、Mariano Salto 和 Frederic Verdol (IAEE3)、Catrina Godinho (SCCDR) 和 Michal Hetmanski 的深思熟虑的评论(energy.instrat.pl)。最终报告得益于同行评审 Grzegorz Peszko（SENGL 首席经济学家）、Achim Schmillen（HEADR 实践负责人）、Zuzana Dobrotkova（IEEES 高级能源专家）和 Erik Caldwell Johnson（SCASO 高级社会发展专家）的深刻反馈。感谢能源部门管理援助计划 (ESMAP) 和采掘业全球计划支持 (EGPS) 多方捐助者信托基金提供的财政支持。通过世界银行集团 (WBG)，ESMAP 致力于加速实现可持续发展目标 7 (SDG7) 所需的能源转型，以确保获得为所有人提供负担得起、可靠、可持续的现代能源。 EGPS 多方捐助信托基金帮助依赖资源的发展中国家管理其石油、天然气和矿产资源，以支持减贫和促进包容性、可持续的增长和发展。本文中表达的调查结果、解释和结论是作者的观点，并不一定反映世界银行、其执行董事会或他们所代表的政府的观点。 缩写ALMP积极的劳动力市场政策弧阿巴拉契亚地区委员会英国石油公司英国石油BPS巴丹普萨特统计局二氧化碳二氧化碳警察24缔约方会议 24DMO国内市场义务非洲经委会欧洲和中亚环评能源信息管理局欧盟欧洲联盟超声内镜就业 - 失业调查国内生产总值国内生产总值GLD全球劳工数据库温室气体温室气体GTAP全球贸易分析项目千瓦时千兆瓦时嗝高收入国家我知道了中间消费国际能源署国际能源署IESR基本服务改革研究所国际劳工组织国际劳工组织劳工统计局国际劳工统计政府间气候变化专门委员会政府间气候变化专门委员会IPP独立电力生产商克托千吨油当量LFS劳动力调查低收入国家/低收入国家低收入国家/中低收入国家记忆体能源部和矿物资源MOSPI统计部计划实施公吨百万吨国家数据中心国家自主贡献尼特不在就业或在教育或培训经合组织经济组织合作与发展职业安全与健康十月住户调查聚乙二醇心肺复苏术普拉亚斯能源集团和政策研究中心政治公众人物波兰能源政策PGEPolska Grupa EnergetycznaPGGPolska Grupa GorniczaPLFS定期劳动力调查波兰兹罗提波兰货币（兹罗提）聚氨酯发电单位PSEPolskie Sieci ElektroenergetyczneQLFS季度劳动力调查鲁恩国家能源总体规划南非南非干科学、技术、工程和数学TJ太焦耳太瓦时太瓦时英国英国UMIC中高收入国家联合国气候变化框架公约联合国框架气候变化公约我们美国世界发展指数世界发展指标世界自然基金会世界野生动物基金 专业术语采煤部门联合国国际确立的行业类别所有经济活动行业分类标准 (ISIC) 修订版 4，分类为代码 05，煤炭和褐煤开采的 2 位类别，属于采矿和采石的 1 位类别。采煤工作煤炭行业的任何类型的就业（正式或非正式）和褐煤 ISIC 行业分类。煤炭行业煤炭价值链上的经济活动，包括煤炭和褐煤开采、燃煤电厂、煤炭运输、钢铁生产等。直接采煤工作在矿山工作或为活动属于以下范围的矿业公司工作ISIC 行业分类。包括采矿职业和矿业公司内的非矿业管理、行政和支持职业。与相关的间接工作煤炭该类别包括： (i) 与煤炭供应链相关的工作，例如煤炭运输商，或为煤炭开采或其下游工业用途（包括发电厂）提供商品或服务投入的工作； (ii) 由煤炭活动引起的工作，例如生产由煤矿工人及其家人消费的商品和服务的工作（通常称为“诱导”工作）。 目录第 1 章：简介 14第 2 章：全球煤炭趋势：喜忧参半 182.12.2282.3第 3 章：煤炭在结构转型中的作用 403.13.2第 4 章：五个国家案例研究中煤炭生产对劳动力市场的影响 544.1554.2波兰：长期过渡过程的经验教训 594.3美国：向煤炭后转型转型缓慢 714.44.5984.6第 5 章：管理过渡的政策 1325.11335.21345.3136附件 1：使用投入产出表估算部门的煤炭含量 154附件 2：印度尼西亚的技术结果 156附件 3：南非的技术结果 164附件 4：印度的技术结果 170 执行摘要向清洁能源转型和减少对煤炭依赖的广泛共识目标提出了巨大挑战，不仅对煤炭行业的生产者和工人，而且因为对煤炭生产国的其他部门的更广泛影响。很大一部分能源基础设施是围绕燃煤电厂建造的（即使在非煤炭生产国），经济生产结构是能源密集型的，煤炭价值链很长。在进行煤炭开采的地区，转型的影响非常深刻，尤其是在当地经济依赖煤炭的小型偏远采矿社区。转型可能会造成多重破坏：直接和间接的就业、家庭收入、与煤炭供应链密切相关的地方经济、社区福祉和社会资本，以及地方和地区政府的能力和财政偿付能力。01 本期文件分析了全球煤炭淘汰的现状、煤炭开采工作的规模和特点以及它们在当地经济中的溢出效应，以及与未来劳动力转型相关的挑战。该分析利用过渡阶段的差异，从过去经历过煤矿关闭的国家汲取经验教训，并利用这些经验教训为未来脱碳背景下的政策应对提供信息，特别关注促进直接和间接受影响的工人——无论是正式的还是非正式的——过渡到替代就业。这份报告是世界银行更广泛的多部门努力的一部分，旨在支持煤炭地区面临脱碳现实，并帮助为实现所有人的公正转型奠定基础。世界银行的支持框架包括三大支柱：机构治理、人员和社区，以及环境整治和土地和资产再利用。通过关注第二支柱，本文深化了现有分析，并将政策讨论扩展到问题之外图 0.1 能源消耗（1985-2019）与流离失所的矿工相关，以考虑对当地劳动力市场和区域经济可持续复苏的更广泛影响。本全球报告中阐述的政策框架旨在指导未来针对特定国家的参与，通过这些参与可以制定详细的政策建议，以解决特定国家或次区域的情况。在全球层面，过去 40 年来，以煤炭为基础的能源产量稳步增长，这在很大程度上是由世界工业化经济体不断增长的能源需求推动的。自 1991 年以来，许多经历快速结构转型的国家都依赖煤炭。随着欧洲和美国的前煤炭强国从煤炭转型并将其优先事项转向替代发电来源，它们已被世界其他地区迅速扩大的煤炭开采所取代。电力消耗的增加是这种能源需求的主要组成部分，而煤炭是全球最大的电力燃料来源。自 1990 年以来，发展中国家的人均用电量增加了一倍多。10.80.60.40.20非化石燃料石油和天然气煤炭低收入国家/低收入国家UMIC嗝注：国家收入分类基于 1991 年 WB 分类 资料来源：作者基于 BP 世界能源统计评论的计算煤炭工作的全球视角和煤炭劳动力转型管理关键问题和政策回应02 总能源消耗的来源 廉价的煤基能源在许多国家的经济发展中发挥了突出作用，特别是在结构转型的早期阶段。随着工作岗位从低生产率的初级部门转移到生产率较高的行业并最终转移到技术含量更高的服务部门，结构转型就会发生。作为低和中低收入国家实现了工业化，增加了煤炭消费量和煤炭依赖度。部分原因是电力需求增加和燃煤发电的普及，但部分原因是钢铁行业等许多制造业子行业使用了除电力以外的煤衍生产品。在煤炭生产国，这些影响被放大，这表明获得廉价能源有助于加速工业化。在中高收入经济体，尤其是处于结构转型更高级阶段的高收入经济体，我们观察到，由于日益以服务业为中心的经济体，煤炭对煤炭的依赖程度有所下降加速转向更清洁、更可持续的能源和发电来源。煤炭满足近一半的低和中低收入国家的能源需求和一半以上的电力消耗，但随着国家收入的增加，煤炭强度下降。越来越多的大型煤炭生产商正在满足世界对煤炭日益增长的需求。中国占主导地位——它占全球产量和消费量的一半左右——但其他国家越来越多地开采其煤炭储量，并增加了煤炭生产活动。六个国家供应了世界每年五分之四的煤炭消费量，这标志着自 1980 年以来发生了巨大变化，当时美国、德国、波兰和前苏联国家是更大的供应国。煤炭生产的这种转变反映在国家层面的异质模式中，是多种因素的结果。那里是迅速扩大煤炭生产的国家，其他国家则出现了不温不火的收缩，图 0.2 全球煤炭产量份额100%80%60%40%20%0%198019851990199520002005201020152020中国 印度美国 印度尼西亚澳大利亚 俄罗斯南非 德国世界其他地区的其他顶级国家资料来源：2020 年 6 月 BP 世界能源统计评论03煤炭产量份额 还有一些经历了双向剧烈波动的时期。一些煤炭生产商面临来自石油和天然气的激烈竞争，或来自政府为遏制碳排放而采取的更严格监管的不利因素。一些国家的动机是技术导致的生产力提高，或与能源安全或当地就业保护相关的战略性国家目标。随着全球煤炭格局的转变，一些国家寻求新的出口市场。一些国家扩大了用于钢铁生产和其他化学制造过程的炼焦煤的生产。世界排名前 20 位的煤炭生产国具有一些共同特征，可分为 4 组： 先进煤炭转型国家（用实线绿线表示图 0.3 中）、部分转型者（绿色虚线）、内需增长的适应者（红色虚线）和煤炭出口扩大（红色实线）。一些国家已经逐步淘汰煤炭开采，或至少在很大程度上，反映了对转型的承诺（但需要注意的是，“承诺”可能并不完美或可能会遇到挫折或政治意愿波动）。该组包括英国、德国、波兰、捷克共和国和乌克兰。其他国家最近朝着更清洁的能源结构方向发展，特别是罗马尼亚、加拿大、希腊和美国。延迟转变的原因似乎与内部而非外部因素有关，包括最近国内煤炭需求的下降。中