宏观观察2022年第3期（总第 400 期）：新加坡金融立法经验对海南自贸港的借鉴＊

Ω 中银研究产品系列 ● 《经济金融展望季报》 ● 《中银调研》 ● 《宏观观察》 ● 《银行业观察》 ● 《人民币国际化观察》 ● 《国别/地区观察》 作 者：王方宏 中国银行海南金融研究院 王少辉 中国银行海南金融研究院 电 话：0898 – 6656 3742 签发人：陈卫东 联系人：刘 晨 电 话：010 – 6659 4264 ＊ 对外公开 ＊＊ 全辖传阅 ＊＊＊ 内参材料 2022年1月20日 2022年第3期（总第400期） 新加坡金融立法经验对海南自贸港的借鉴＊ 2021年6月《海南自由贸易港法》公布后，随着海南自贸港建设的深入推进和做好高水平开放压力测试的要求，完善金融配套立法日益迫切。一是《海南自由贸易港法》需要配套的金融法律，完善中国特色自贸港法律体系；二是高水平金融开放需要高标准金融立法保障，形成更高层次的金融开放格局，需要对标国际高水平经贸规则，构建国际接轨的金融法律体系；三是金融风险防控需要金融法治先行，完善金融立法是强化金融监管、防控金融开放伴生风险的基础；四是金融创新需要法律创新与之良性互动，海南自贸港正在落实多功能自由贸易账户体系、分阶段开放资本项目、跨境资产管理试点等突破性开放政策，既为金融立法提供了实践基础，也需要以法律形式将制度创新成果进行固定。海南自贸港金融立法需要充分借鉴国际经验。新加坡自1965年建国以来，不断完善金融法律体系，逐渐发展成为全球金融中心，其金融立法经验值得借鉴。本文从新加坡金融法律体系发展、主要领域、纠纷解决机制入手，总结其主要特点，分析海南自贸港金融立法需求，就如何借鉴新加坡经验加快海南自贸港金融立法提出政策建议。 研究院 宏观观察 2022年第3期（总第400期） 1 新加坡金融立法经验对海南自贸港的借鉴 2021年6月《海南自由贸易港法》公布后，随着海南自贸港建设的深入推进和做好高水平开放压力测试的要求，完善金融配套立法日益迫切。一是《海南自由贸易港法》需要配套的金融法律，完善中国特色自贸港法律体系；二是高水平金融开放需要高标准金融立法保障，形成更高层次的金融开放格局，需要对标国际高水平经贸规则，构建国际接轨的金融法律体系；三是金融风险防控需要金融法治先行，完善金融立法是强化金融监管、防控金融开放伴生风险的基础；四是金融创新需要法律创新与之良性互动，海南自贸港正在落实多功能自由贸易账户体系、分阶段开放资本项目、跨境资产管理试点等突破性开放政策，既为金融立法提供了实践基础，也需要以法律形式将制度创新成果进行固定。海南自贸港金融立法需要充分借鉴国际经验。新加坡自1965年建国以来，不断完善金融法律体系，逐渐发展成为全球金融中心，其金融立法经验值得借鉴。本文从新加坡金融法律体系发展、主要领域、纠纷解决机制入手，总结其主要特点，分析海南自贸港金融立法需求，就如何借鉴新加坡经验加快海南自贸港金融立法提出政策建议。 一、新加坡的金融法律体系 （一）新加坡金融法律体系发展历程 1.建国初期——金融法律制度的初创 新加坡建国初期金融法律制度基本继承自殖民时期，金融业发展水平较低，从70年代开始逐步健全金融法律制度，建立宽松的金融环境，实行内外分离型离岸金融管理制度，到70年代末，对外金融业务发展迅速，国际金融中心雏形初具。 基础框架方面：1970年制定《新加坡金融管理局法》《银行法》，成立新加坡金融管理局（Monetary Authority of Singapore，MAS），集中行使金融监管职责；1967年制定《货币法》后进行了多次修订，1973年新加坡元与马来西亚货币彻底分家，实现货币政策自主。 2 2022年第3期（总第400期） 外汇管制方面：1971年颁布《外汇管制法》后，实行有管理的浮动汇率制；1978年撤销所有外汇管制，吸引外资银行到新加坡经营亚元，并通过货币互换安排推广新加坡元。 金融市场方面：1973年，新加坡设立股票交易所，颁布《证券业法》，取消非本地居民购买证券的限制；1978年设立黄金期货交易所，促进黄金市场的发展；1975年实行市场化利率定价机制。 离岸金融方面：1968年10月，政府批准美国银行新加坡分行设立第一个亚洲货币单元（Asian Currency Unit，ACU），1970年MAS成立后，ACU的审批、发放由MAS负责，颁布附属法规明确从事离岸业务与国内业务分账管理。 2.亚洲金融危机后——金融法律体系的完善和转型 1998年亚洲金融危机后，新加坡政府不断完善金融法律体系，积极应对新形势下金融发展变化，推进金融业开放，加强消费者保护、强化监管的法律规定。 金融业开放方面：对《银行法》进行多版修改，在2001年颁布《银行业条例》，加大银行业开放，设立特准全面银行，扩大新加坡元业务范围；《证券期货法》取消外资机构处理交易的最低限额；不断完善《保险法》，2000年全面放开直接保险业。 金融监管方面：1998年末，修改银行资本充足率12%规定，不再要求全部是一级资本；2001年整合《证券业法》《期货交易法》等多部法律为《证券期货法》，强化投资者保护及对于内幕交易的处罚；2005年颁布《存款保险法》加强对存款人利益保障的监管。 宏观观察 2022年第3期（总第400期） 3 图1：新加坡主要金融法律立法时间 资料来源：作者整理 经过持续的修改，新加坡的金融法律体系形成了完整的纵向和横向覆盖体系： 从纵向法律体系看：新加坡金融法律体系以《宪法》为基本法，所有金融活动必须遵循宪法规定；宪法之下，成文法对金融活动涉及的各个领域都有法律进行规范；法律之下，针对金融活动不断出现的新情况和细节问题，通过大量的附属法规进行规范；除成文法外，承认遵循先例原则，法院在审理金融活动时会依据以往的司法判例。 从横向规范类型看：新加坡金融法律体系包括规范一般关系的《民法》《公司法》等基础民商事法律和附属法规；又包括规范金融监管、防范金融风险的《新加坡金融管理局法》《外汇管制法》《货币法》等监管法律和附属法规；还有规范不同金融行业领域的《银行法》《证券期货法》《保险法》等具体法律、附属法规；还包括解决金融活动争议的《新加坡法庭规则》《新加坡仲裁法》《新加坡调解法》等。 1965年《宪法》1966年《保险法》1967年《货币法》《公司法》1970年《新加坡金融管理局法》《银行法》1971年《外汇管制法》1973年《证券业法》1978年MAS暂停《外汇管制法》的外汇限制条款1986年《期货交易法》1992年《商品期货法》1992年《国家证券法》2001年《证券业法》《期货交易法》合并为《证券期货法》《商品期货法》修改为《商品交易法》《银行条例》2005年《存款保险法》2018年《可变公司法》 4 2022年第3期（总第400期） （二）新加坡主要金融领域的法律体系 金融监管方面：既包括以《新加坡金融管理局法》等为核心的专门监管法律、附属法规，又包括《银行法》《保险法》《证券期货法》等法律中涉及到的监管规定，还有MAS发出的指导性信函及其他相关法规。新加坡金融监管法律对机构准入及经营范围严格规范，明确金融机构退出按市场原则进行；实施强制的信息披露制度，确保监管当局和公众及时了解相关金融机构的运作情况；重视反洗钱监管法律制度完善。 银行业方面：以《银行法》为核心，包括《银行条例》《商业银行条例》《存款保险和保单持有人保障计划法》《汇票法》等一系列法律及附属法规。新加坡《银行法》明确对银行业实施牌照管理制度，特别重视风险敞口监管、流动性管理，对银行利率、信贷、投资的监管、客户资料的保密等风险防控的规定非常细化。 资本市场方面：建立了以《证券期货法》为核心，包括《可变公司法》《新加坡交易所上市指南》等及相关附属法规、非法令性公文、证券交易所的章程和实施细则等在内的资本市场法律体系。《证券期货法》注重资本市场开放，对主板、创业板上市主体限制较少，对非居民投资证券、债券限制性规定也很少，同时在监管上对市场行为进行严格规范，注重细化信息披露要求和资本市场禁止性条文，对开展金融衍生品业务的金融机构采取严格的许可制。此外，新加坡还颁布《可变资本公司法》，创建可变资本公司（VCC）这一新型基金结构，规定新加坡基金可作为单体公司基金，也可以作为伞形基金结构，VCC不受资本削减的限制，允许现有境外公司制基金转移至新加坡并注册为VCC。 保险业方面：《保险法》是金融业较早制定的法规。《保险法》及其附属法规、MAS的规范性文件构成了新加坡保险业成文法的主要规范。《保险法》规定保险业实行分类牌照制；允许国外公司在新加坡开展保险业务，对外国投资者拥有本地保险公司股份不做限制；对离岸保险采取内外严格分离的政策。 外汇管理方面：随着新加坡金融开放，《外汇管制法》和《货币法》进行了多次修改。1978年MAS取消外汇管制，居民和非居民均可自由汇入或汇出新加坡元，所 宏观观察 2022年第3期（总第400期） 5 有支付形式或资金转移均不受外汇监管手续或审批的约束，但对个人携带现金出入境有一定限制，如超过3万元新币或等值外币必须如实申报。 （三）新加坡金融纠纷解决机制 新加坡具有高效有力的纠纷解决系统，最普遍的三种民事争议解决方式是民事诉讼、仲裁和调解。 新加坡法院民事纠纷根据金额不同分别在高等法庭、区域法庭、推事庭或小额法庭提起，新加坡不设陪审团，实行三审终审制度，法官是案件适用法律、案件事实的仲裁者。新加坡开设国际商事法庭（SICC），聘请外籍国际法官，可以使用新加坡法律或外国法律，提供解决跨国争议诉讼渠道。 新加坡最主要的两家仲裁机构分别是新加坡国际仲裁中心、麦世威国际争议解决中心。目前两部并行的仲裁法律《新加坡仲裁法》《新加坡国际仲裁法》均采纳了联合国国际贸易法委员会《国际商事仲裁示范法》，《新加坡仲裁法》适用国内仲裁，《新加坡国际仲裁法》适用国际仲裁；仲裁裁决为终局裁决，除国内仲裁中的法律问题外，不允许提请法院对仲裁裁决上诉。 新加坡鼓励通过调解解决争诉，主要调解机构有新加坡调解中心、新加坡国际调解中心、新加坡消费者协会等机构。法院系统自1994年建立调解机制，几乎所有案件都有机会进行调解。2017年新加坡颁布的《新加坡调解法》规定尚未经诉讼程序就通过调解达成和解协议的，允许法庭将其制作为法庭庭令，增强和解协议强制执行力。 二、新加坡金融立法的特点 （一）从法律架构及层次上看 新加坡具有完整的金融法律体系架构。不论从纵向法律体系层级来看，还是从横向规范领域来看，或是从单个法律的法条详尽程度看，新加坡的金融法律体系都非常完备，保证了金融活动、金融监管的有效性、透明性。新加坡一级政府治理体系，保证了法律体系的高效性。新加坡没有地方立法和治理机构，全国适用一套成熟的金融 6 2022年第3期（总第400期） 法律体系，避免了地方或自贸区规则碎片化引发的规则冲突