中国驱动的水电：加纳和柬埔寨的经验教训（英）

非洲视角 全球视角中国驱动的水电：加纳和柬埔寨的教训布拉德利·穆格、科布斯·范·斯塔登和王端勇执行摘要中国资助者和承包商因其在全球南方的基础设施项目对环境和社会的影响而受到很多批评。但是，设置过程全球南方的环境、社会经济和治理标准很复杂，因此需要进一步调查。南非国际事务研究所和外交、英联邦和发展办公室的“面向未来的非洲发展”系列比较了中国在非洲和东南亚提供的五类基础设施的环境、社会经济和治理标准的实施情况。本政策简报分别着眼于加纳和柬埔寨的两个中国投资建设的水电项目。它概述了中国国内的水电监管环境，并比较了承包商在国外的表现。它强调，虽然这些项目由中国主导，但标准实施过程由当地参与者主导。比较揭示了两种情况下的缺点。然而，虽然柬埔寨政府的低透明度削弱了公众对该项目的信任，但加纳的情况恰恰相反。政策简报2542021 年 12 月 2政策简报 254 |中国驱动的水电：加纳和柬埔寨的经验教训介绍谈到大型基础设施，大坝尤其有争议。虽然许多政府认为水电是化石燃料的有吸引力的替代品，但与大坝建设相关的环境和社区破坏引发了对此类项目的抵制。出于这个原因，世界银行和其他传统资助者在 1990 年代停止了大坝建设。然而，中国作为替代性基础设施资助者的出现导致了大坝建设的复苏。在这方面，中国正在利用其庞大的国内水电部门来满足全球南方的电力需求。本政策简报比较了两个中国投资建设的项目的环境、社会经济和治理 (ESG) 标准制定：加纳的 Bui Dam 项目和柬埔寨的 Stung Tatay 水电和大坝项目。政策简报首先展示了 ESG 标准如何在中国国内水电行业发挥作用。然后，在比较各自的 ESG 实施流程之前，对这两个项目进行了概述。中国水电监管中国国内法规将大型水电项目与较小（低于 50,000 千瓦）的“农村”项目区分开来。 1中国的大型水电开发涉及多个独立的管理部门，需要中央和地方政府之间的协调。在中央政府层面，包括水电在内的几乎所有电力行业都由 2013 年重新设立的国家能源局负责管理3 但是，水电设施建设属于水利工程，由水利部管理。4 由于水电开发不可避免地涉及环境保护问题，强制性环境评估许可由生态环境部管理。5 此外，大型水电项目通常需要征地和移民安置，由地方政府负责。1工发组织，《2019 年世界小水电发展报告》，https://www.unido.org/sites/default/files/files/2020-02/WSHPDR%20 2019%20Case%20Studies.pdf。2中华人民共和国全国人民代表大会，《关于国务院机构改革和职能转变方案的说明》，2013 年 3 月 10 日。http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/dbdhhy /12_1/2013-03/11/content_1776445。 htm [中文]。3国家能源局，“国家能源局简介”，未注明日期，http://www.nea.gov.cn/gjnyj/index.htm [中文]。4水利部，“关于水利部”，未注明日期，http://www.mwr.gov.cn/jg/zzjg/gyslb/ [中文]。5生态环境部，《生态环境部职责》，https://www.mee.gov.cn/zjhb/zyzz/201810/t20181011_660310.shtml [中文]。 3政策简报 254 |中国驱动的水电：加纳和柬埔寨的经验教训相比之下，“农村”或“小水电”6 主要服务于农村、农业、农民和县域经济的管理体系相对简单。水利部负责中央政府层面的指导和监督7，地方政府主要负责组织建设和项目管理。8 截至2019年底，中国已建成45,445座装机容量的农村水电站81.442GW，占全国水电装机容量的22.9%。该资源每年发电 2533.2 亿千瓦时，占中国水力发电量的 19.5%。 9中国已经为水电项目开发设计了一套相对完善的环境管理和决策体系，包括法律法规、环境标准和设计规范。该系统涵盖了河流水电规划、初步勘察设计、工程建设和调试等不同阶段。我国水利水电工程的环境管理不仅符合国家法律法规；它在某些方面也领先于法规。中国有建设项目的环境影响评价（EIA）制度，水电站只有出具环境影响报告书才能获批。根据分级管理的要求，水电站执行最严格的A级标准。 10需要指出的是，参与中国国内水电行业的许多国家和非国家行为体也活跃在全球南方。例如，中国在东南亚的水电计划的主要参与者是：中国水利水电工程公司（Sinohydro）、中国葛洲坝集团公司（葛洲坝）和中国南方电网（CSG）；中国进出口银行、中国出口信用保险公司（中国信保）、国家开发银行和中国银行等金融机构；国有资产监督管理委员会（SASAC）、环境保护部（MEP）、商务部（MOFCOM）、财政部（MoF）、外交部（MoFA）等监管机构，和国家发展和改革委员会 (NDRC) 等。11 正如将要讨论的，其中一些参与者也在非洲从事水电项目。6广东省水电工程学会，《为什么在“小水电”前加“绿色”一词？》，2018年11月6日，http://www.gdshe.org/Item/11190.aspx [中文]。7水利部，“关于部”。8行业信息网，《2019年中国农村水电投资、发电、消费》，北京智研科信咨询，2020年11月10日，https://www.chyxx.com/industry/202011/908266.html [中文] .9水利部，《2019 年农村水电年度报告》，农村水电司，2020，http://www.mwr.gov.cn/sj/tjgb/ncslsdnb/ [中文]。10顾红斌，“中国水电站的环境管理和决策”，联合国经济和社会事务部，2004 年，https://www.un.org/esa/sustdev/sdissues/energy/op/hydro_zhu_chinese.pdf [中国人]。11Frauke Urban、Johan Nordensvard、Deepika Khatri 和 Yu Wang，2013 年，“中国对大湄公河次区域水电行业投资的分析”，《环境发展与可持续发展》第 15 期，第 2 期。 2 (2013): 301–324。 4政策简报 254 |中国驱动的水电：加纳和柬埔寨的经验教训中国南方水电项目ESG标准制定比较如上所述，在中国国内 ESG 标准制定的背景下，本政策简报的其余部分探讨了标准制定如何分别在中国主导的东南亚和非洲的两个水电项目中发挥作用。桌子1水电项目详情培坝工程Stung Tatay水电和大坝项目国家加纳柬埔寨地点Bui 国家公园，萨凡纳和波诺地区的边界戈公省尺寸100万立方米4.39亿立方米输出400兆瓦246 兆瓦专用车碧电力局柬埔寨大泰水电有限公司承包商中国水电中国葛洲坝集团公司融资•中国进出口银行优惠 (2%) 贷款 2.7 亿美元•2.92亿美元中国进出口银行买方信贷•6000 万美元的加纳政府•可可收益用作买方信贷的抵押品5.4亿美元（中国进出口银行）开工建设20082010委托20132015项目类型工程-采购-施工交钥匙工程建设-运营-转让（42年）资料来源：由本政策简报中引用的各种著作的作者汇编而成Stung Tatay水电和大坝项目Stung Tatay 河水电大坝是一座 246 兆瓦的水电大坝，位于柬埔寨西部戈公省。 12 根据柬埔寨政府与柬埔寨 Tatay 水电公司之间为期 42 年的建设-运营-转让 (BOT) 协议，它于 2010 年至 2015 年间建成Ltd (CTHL)，13 是三家中国公司合资成立的柬埔寨当地子公司，专为12中国葛洲坝集团有限公司，“葛洲坝集团承建的达泰河水电站开始蓄水”，中国日报，2013 年 11 月 19 日，http://www.chinadaily.com.cn/m/gezhouba/2013-11/19/ content_17179646.htm。13Sok Chan，“柬埔寨的能源随着新水电站的崛起：官员”，《高棉时报》，2015 年 12 月 23 日，https://www.khmertimes kh.com/33923/cambodias-energy-rising-with-new-hydro-plant-官员/。 5政策简报 254 |中国驱动的水电：加纳和柬埔寨的经验教训实施该项目的目的。14 通过中国进出口银行 5.4 亿美元的贷款，15 大坝于 2015 年 12 月落成。环境的项目环境影响评估不公开。相反，这里使用的数据来自 Open Development Cambodia 于 2010 年发布的草案。16 CTHL 聘请了当地的一家咨询公司 Key Consultants Cambodia (KCC) 来进行环评，该环评于 2010 年完成。2009 年 6 月，一名公众论坛在戈公举行，以讨论该项目在获得批准之前的影响，并发布 KCC 准备的 EIA 的初步调查结果。虽然柬埔寨政府为大型水坝辩护，声称它们的经济效益超过了对环境的影响，但当地居民对大坝提出了担忧。初步结果。现有的环境影响评估表明，该项目创建的水库将永久淹没 2,949 公顷，临时淹没 182 公顷。其他文件提供了不同的估计。例如，日本国际协力机构 (JICA) 的一项评估称，该项目预计将淹没 4,600 公顷的土地。 17 柬埔寨当局缺乏透明度，增加了围绕该项目影响的不确定性。被洪水淹没的地区主要由豆蔻森林组成，该森林是各种野生动物的家园，包括濒临灭绝的大象、太阳熊、野猪、龙鱼和受到严重威胁的暹罗鳄鱼。鉴于该项目靠近中央豆蔻保护区以及河流水文流动模式的破坏，环保非政府组织提出了反对意见。考虑项目配套基础设施带来的额外环境外部性也很重要。 CHMC 穿过多座山脉，修建了一条 63 公里长的 230 kV 输电线路，通往 Pursat 省的 Ou Saom 变电站。 2017 年 2 月，一项耗资 1.39 亿美元的建设项目开工建设另一条 230 kV 输电线路，将 Tatay 大坝与干丹省的 Bek Chan 电站连接起来，从而将水电项目连接到国家电网，并向 Koh 的 Pursat 供电香港和金边。14国机集团，“中国在柬埔寨最大投资项目开工建设”，国机集团新闻，2009年7月13日，http://www.sinomach.com.cn/en/MediaCenter/News/201412/t20141209_21765.html；包容性发展国际组织，在中国投资中保护人民和环境：倡导者参考指南，2nd版（北卡罗来纳州阿什维尔：包容性发展国际，2019 年），https://www.inclusivedevelopment.net/wp-content/uploads/2020/01/2019_idi_china-safetys-guide-final.pdf。15Axel Dreher、Andreas Fuchs、Bradley Parks、Austin M. Strange 和 Michael J. Tierney，“援助、中国和增长：来自新的全球发展金融数据集的证据”（AidData 工作论文 #46，弗吉尼亚州威廉斯堡，2017 年） )，https://docs.aiddata.org/ad4/pdfs/WPS46_Aid_China_and_Growth.pdf。16柬埔寨开放发展，“布尔萨省 Veal Veng 区 Stung-Tatay 水电 BOT 项目的[草案] 环境和社会影响评估”，未注明日期，https://data.opendevelopmentcambodia.net//dataset/bot。17日本国际协力机构，“柬埔寨水电开发总体规划”，2009 年，https://openjicare port.jica.go.jp/pdf/11925773_01.pdf。 6政策简报 254 |中国驱动的水电：加纳和柬埔