1/ 7 请务必阅读正文后的免责声明 远东研究·远东评论 2020年11月23日 2021年下半年，以《地方政府专项债券项目资金绩效管理管理办法 》《地方政府专项债券用途调整操作操作指引》 （统称“两项新政”）等政策出台为标志，国内地方政府专项债市场监管环境明显呈现边际性趋严态势，这有利于推动专项债市场发展形成规模与质量高度兼顾的局面。尽管这两项政策发力重点有所不同，分别针对专项债项目资金使用绩效、使用中途用途发生改变等现象予以规范，但都针对专项债发行和使用管理强化制度规范，在提高 专项债市场效率和质量，防范市场风险等方面 具有目的一致性。本文立足于近期地方政府专项债市场加强制度建设的背景，梳理了两项新政内容要点，并就这些要点的意义、影响等方面做了点评，以供专项债投资者等有关各界参考。 一、专项债监管趋严的背景 （一）专项债发行额呈现波动式变化，存量规模持续攀升 我国自2015年开始，针对地方债实行专项债券、一般债券分类发行管理。2015年开市以来，专项债发行规模呈现波浪式变化。其中，2017年、2018年严监管趋势下，专项债发行额持续负增。2019年、2020年专项债发行额同比分别增长约33%、60%，复杂国际局势叠加新冠肺炎疫情影响下，专项债市场扩容以托底经济等意图凸显。2021年以来，上年高基数、国内疫情防控局势整体稳定、宏观经济持续恢复等局面下，专项债发行额增速趋缓，2021年1- 10月专项债发行额（40171.99亿元）同 比（39806.04亿元）增长0.92%。但受专项债券持续大规模发行的影响，专项债务余额呈现持续增长，据财政部统计，专项债余额从2015年底的54949.33亿元低增至2020年底的129220亿元，乃至2021年9月底的153403亿元，而这客观对专项债偿债压力有助推作用。 图1：历年专项债券发行额、期末专项债务余额变化 注：专项债务余额包括债券形式、非债券形式。 资料来源：财政部、Wind资讯，远东资信整理 （二）专项债偿债负担有所增长 -50%0%50%100%150%200%040000800001200001600002015201620172018201920202021.1-9亿元专项债券发行额专项债务余额专项债券发行额同比专项债务余额同比地方政府专项债市场加强监管规范 ——政策背景及其要点述评 作者：简尚波 邮箱：research@fecr.com.cn 2/ 7 请务必阅读正文后的免责声明 远东研究·远东评论 2020年11月23日 从地方债整体来看，近年地方债余额不断增长的同时，受经济结构调整、中美贸易摩擦、新冠肺炎疫情冲击及其应对等复杂因素影响，GDP和地方政府财力增速明显滑坡，尤其是2020年全国一般预算收入同比下降3.9%，系90年代以来最低增速，地方债余额与政府财力的增速反差增大了地方债的偿债压力。从政府负债率来看，图2显示近期我国政府负债率提升势头有所加快，从2018年约36.3%增至2019年约38.6%以及2020年约45.8%，但均低于60%的国际警戒值。其中，地方政府负债率从2018年的20%递增至2020年的25.3%，显示债务负担有所增长。 图2：近年中国政府负债结构及负债率变化 资料来源：Wind资讯，远东资信整理 具体从专项债来看，根据政策规定，专项债由项目对应的政府性基金预算收入和项目专项收入偿还，项目专项收入统计难度较大、数据掌握有限。本文仅从历年地方政府性基金预算收入对专项债余额覆盖能力角度予以分析近年以来专项债偿债负担变化。图3显示，2019至2020年，受专项债余额增速（取年末值）相对快于政府性基金预算收入增速（取年度值）的影响，政府性基金预算收入对专项债余额覆盖率存在持续滑坡迹象，显示专项债偿债负担有所增长。 图3：历年我国地方政府性基金预算收入对专项债余额覆盖率变化 注：地方政府性基金预算收入对专项债余额覆盖率=当年地方政府性基金预算收入/年末专项债余额；政府性基金预算收入按全口径统计；专项债余额包括债券形式、非债券形式。 资料来源：Wind资讯，远东资信整理 30%40%50%010000020000030000040000050000020162017201820192020亿元地方债余额国债余额政府负债率0%20%40%60%80%100%120%140%05000010000015000020162017201820192020亿元专项债余额地方政府性基金预算收入地方政府性基金预算收入对专项债余额覆盖率（右轴） 3/ 7 请务必阅读正文后的免责声明 远东研究·远东评论 2020年11月23日 （三）多地暴露专项债使用成效问题 近期以来，专项债持续大规模发行推动了各地专项债项目建设、支持了经济增长，其债券风险整体可控。但与此同时，根据近期各省陆续发布的《2020年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，一些省份披露其近期专项债使用存在多方面问题，为中央财政加强专项债使用管理起到推动作用。具体问题至少包括以下方面： （1）募集资金挪作他用。例如 ，贵州对2020年新增地方政府专项债券资金使用情况审计显示，15个县违规将专项债券资金12.41亿元用于非债券项目建设等。湖北对20个市县2018至2020年专项债券资金管理使用情况进行审计发现，12个市县未按规定程序报省财政审批，将50个专项债项目资金35.76亿元自行调整用于其他建设项目。 （2）资金闲置浪费，增加债务负担。例如 ，湖北部分专项债券资金申报和项目建设进度不匹配，44.38亿元未及时使用，增加利息负担1.66亿元。广东对4个市2020年度专项债券资金管理使用情况等审计显示，有3个市因项目储备质量不高、前期准备工作不充分等原因，导致闲置债券资金22.57亿元。 （3）存在财务造假等违规信息披露行为。例如 ，广东对4个市2020年度专项债券资金管理使用情况进行审计表明， 有1个市通过以拨代支、将资金划拨至预算单位实有账户方式虚列支出10.65亿元，截至2020年底未形成实物工作量。 （4）项目申报违规、项目建设程序不规范等其他问题。例如，湖北审计发现5个市县违规将5个已办理竣工决算的项目申报发行专项债券，1.94亿元直接用于道路建设还本付息、农村公路提档升级等其他项目支出；11个市县的35个项目建设程序不规范、项目推进缓慢，4个项目实际收益率低、难以还本付息。 二、近期专项债监管新政要点述评 2021年7月份，财政部发布《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》（下称《管理办法》），旨在“加强地方政府专项债券项目资金绩效管理，提高专项债券资金使用效益，有效防范政府债务风险”。11月份，财政部发布《地方政府专项债券用途调整操作操作指引》（下称《操作指引 》）， 旨 在 “进一步规范和加强地方政府专项债券管理，提高专项债券资金使用绩效，防范化解地方政府债务风险”。由此可见，这两项新政的目标具有高度一致性。这两项新政总的来说，至少包括以下要点或特点。 （一）以项目管理为重点 2020年12月，财政部发布《地方政府债券发行管理办法》规定，一般债券是为没有收益的公益性项目发行，主要以一般公共预算收入作为还本付息资金来源的政府债券；专项债券是为有一定收益的公益性项目发行，以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源的政府债券。由此可见，专项债与一般债不论资金用途还是市场监管等都有显著区别。相对而言，专项债资金专用性更强，匹配固定项目开工、建设、建成运营等之需，专项债期限一般与项目周期具有一定的 对应性， 以便满足项目 运作需要， 同时提高资金效率，防范资金闲置、 4/ 7 请务必阅读正文后的免责声明 远东研究·远东评论 2020年11月23日 防止项目拖延。可以说，专项债从申报、发行、使用到结清 全流程，都与对应项目有着密切关系。 《管理办法》从专项债项目资金绩效管理角度予以规范，明确了绩效管理原则以及事前绩效评估、绩效目标管理、绩效评价管理、评价结果应用等要求。《操作指引》则适用于专项债募集资金在使用过程中，募集资金用途发生调整的情形，具体规定了项目调整的条件与程序、项目调整执行管理、信息公开、对项目调整的监督管理等内容。综合来看，两项新政都紧密围绕项目管理而展开，体现了专项债募集资金以满足项目需要为出发点和着力点。 （二）实施资金使用绩效全流程管理 《管理办法》明确了从申请专项资金前的事前绩效评估要求，到使用中的绩效运行监控（主要是纠偏），再到年度性的绩效评价管理（阶段性的绩效评价，可能也包括专项债项目资金使用完毕后的绩效评价）的具体要求；而且规定了绩效评价结果应用的情形，包括项目整改、违规人员处分乃至已送司法部门处理等方面，彰显了绩效评价的重要性。其中，事前绩效方面主要判断项目申请专项债资金支持的必要性与可行性，而且列明了必要性与可行性论证如表1所示的要点。这为后续地方政府加强专项债项目申报管理提供了政策依据，而部分地区专项债资金闲置等案例则可能表明了部分地区针对专项债项目必要性与可行性研究、论证存在不足。《管理办法》引导各省级政府、计划单列市地方政府和新疆生产建设兵团等做好专项债资金申报，确保专项债严格做好准入环节管理，这为确保地方政府贯彻好《操作指引》提及的“坚持以不调整为常态、调整为例外”提供了有利条件。 表1：专项债券项目资金绩效管理要点示例 步骤 若干管理要点 事前绩效评估 重点论证：（1）项目实施必要性、公益性、收益性；（2）项目建设投资合规性与项目成熟度；（3）项目资金来源和到位可行性；（4）项目收入、成本、收益预测合理性；（5）债券资金需求合理性；（6）项目偿债计划可行性和偿债风险点；（7）绩效目标合理性；（8）其他事项 绩效目标管理 重点反映专项债券项目产出数量、质量、时效、成本、经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响、服务对象满意度等； 绩效目标尽可能细化量化，有效反映项目预期产出、融资成本、偿债风险； 地方财政部门要将绩效目标设置作为安排专项债券资金的前置条件； 绩效目标原则上执行中不作调整 绩效运行监控 对专项债券资金预算执行进度和绩效目标实现情况进行“双监控”，及时纠偏 项目主管部门和项目单位对绩效目标实现程度进行动态监控 地方财政部门对严重偏离绩效目标的项目要暂缓或停止拨款，督促及时整改 财政部门利用信息化手段探索对专项债券项目实行穿透式监管 绩效评价管理 省级财政部门根据工作需要，每年选取部分重大项目开展重点绩效评价 项目主管部门和财政部门绩效评价要反映项目决策、管理、产出和效益 资料来源：据财政部2020年12月发布的《地方政府债券发行管理办法》要点整理，内容有删减，远东资信整理 （三）促进资金用途动态调整规范化运作 《操作指引》明确提出，专项债券用途调整，属于财政预算管理范畴，主要是对新增专项债券资金已安排的项