中美脱钩评估报告（英）

2021 年 10 月分离度中美脱钩的针对性方法——最终报告作者斯蒂芬妮·西格尔特约作者马修雷诺兹布鲁克罗伯茨CSIS 经济学项目报告 2021 年 10 月分离度中美脱钩的针对性方法——最终报告作者斯蒂芬妮·西格尔特约作者马修雷诺兹布鲁克罗伯茨CSIS 经济学项目报告 2 |分离度：中美脱钩的针对性方法——最终报告关于 CSIS战略与国际研究中心 (CSIS) 是一个跨党派的非营利性政策研究组织，致力于推进实用理念以应对世界上最大的挑战。Thomas J. Pritzker 于 2015 年被任命为 CSIS 董事会主席，接替前美国参议员 Sam Nunn (D-GA)。 CSIS 成立于 1962 年，由 John J. Hamre 领导，他自 2000 年以来一直担任总裁兼首席执行官。CSIS 的目的是定义国家安全的未来。我们以一套独特的价值观为指导——无党派、独立思想、创新思维、跨学科学术、诚信和专业精神以及人才发展。 CSIS 的价值观一致朝着产生现实世界影响的目标努力。CSIS 学者将他们的政策专业知识、判断力和强大的网络带到他们的研究、分析和建议中。我们组织会议、出版、演讲和出现在媒体上，旨在提高相关利益相关者和感兴趣的公众对政策问题的知识、意识和重要性。当我们的研究有助于为关键决策者的决策和关键影响者的思考提供信息时，CSIS 就会产生影响。我们朝着一个更安全、更繁荣的世界的愿景而努力。CSIS 不采取具体的政策立场；因此，此处表达的所有观点均应理解为仅代表作者的观点。© 2021 战略与国际研究中心。版权所有。战略与国际研究中心 1616 Rhode Island Avenue, NW Washington, D.C. 20036202-887-0200 | www.csis.org 3 |斯蒂芬妮·西格尔、马修·雷诺兹和布鲁克·罗伯茨致谢在整个研究过程中，CSIS 经济学计划通过一系列圆桌会议和其他讨论获得了专家和前政策制定者的宝贵支持和智力投入。他们的见解对报告的内容至关重要，我们感谢所有参与和贡献的人。报告的发现和建议以及任何事实、分析或遗漏的错误均由作者和贡献作者单独负责。本报告的作者还要感谢 CSIS 的许多人，他们在过去 18 个月中为该项目贡献了时间和见解。团队特别感谢 Jude Blanchette、Gerard DiPippo、Matthew P. Goodman、Grace Hearty、Scott Kennedy、William A. Reinsch、Lindsey Sheppard 和 John Schaus，他们在整个项目生命周期中提供了出色的战略建议。本报告是 CSIS 研究助理 Dylan Gerstel、Matthew Reynolds 和 Brooke Roberts 的重要研究、起草和后勤支持的产物。感谢 Megan Zsorey 无可挑剔的行政支持，感谢 CSIS Economics Program 令人难以置信的稳定实习生，他们为该项目贡献了研究和创造力，包括 Conrad Bertez、Adam Braver、Reid Fennerty、Hannah Grothusen、Noah Riley、Isaac Robinson 和阿基尔·塔达尼。最后，我们要感谢 CSIS 对外关系部才华横溢的同事 Jeeah Lee、Katherine Stark 和 Phillip Meylan，他们不知疲倦地管理了出版过程。这份报告是在史密斯理查森基金会的慷慨支持下成为可能的。我们感谢有机会深入分析美中经济关系，我们希望我们的调查结果可以为美国未来的政策和进程提供信息。 4 |分离度：中美脱钩的针对性方法——最终报告内容1|框架 32|中国动机 73|美国目标 114|案例研究 21人工智能研究合作 21 5 |斯蒂芬妮·西格尔、马修·雷诺兹和布鲁克·罗伯茨5|主要发现 49人工智能研究合作 50 6 |分离度：中美脱钩的针对性方法——最终报告宽执行摘要关于分离度的研究始于 2020 年春季，当时 Covid-19 正在关闭全球经济并重新定义我们对风险的看法和对相互联系的理解。当时，美中关系被形容为“最低谷”。点”，因为标准化。1十八个月和一个美国政府之后，我们仍在努力应对一场致命的流行病，并努力平衡与中国接触的风险和利益。2月份发布的中期报告得出结论，美国和中国经济的大规模脱钩既不可行，也不利于推进美国利益。但它也承认关系中存在许多紧张的领域以及过去双边关系的失败。以充分解决这些紧张局势，因此需要采取不同的方法。这份最终报告提出了一个框架，用于评估特定经济活动作为目标脱钩的候选者，以及旨在测试它的三个说明性案例研究的结果。人们希望，这样一个强制识别风险和美国目标的框架可以提高透明度和可预测性，减少监管不确定性，并支持美国和中国在不会不可接受地损害美国国家安全的领域进行接触。在设计和测试框架时出现了一些交叉主题：对美中接触的成本和收益的评估是非常主观的。命名风险、确定特定的美国目标并确定优先级，以及评估接触和限制的影响都是主观练习。总的来说，许多私营部门和学术参与者倾向于更密切地参与，并认为积极限制活动对创新的不利影响更大。具有国家安全背景的专业人士要谨慎得多。虽然每个人都有权获得（受过教育的）意见，但最终评估应基于对参与的风险和收益的理解，认识到会有权衡，以及理解 七|斯蒂芬妮·西格尔、马修·雷诺兹和布鲁克·罗伯茨美国的目标及其优先顺序。一致的方法将有助于确保与盟友和合作伙伴进行有意义的协调，并将成为私营部门的有用指南。研究小组难以就是根据对美国的“整体利益”还是相对于中国收益的“净收益”来评估美中经济交往达成一致。后者尤其具有挑战性，因为它不仅取决于创新，还取决于它在每个国家背景下的应用方式。传统上，美国与中国接触的前提是中国经济增长也有利于美国。那个演算在上次改变了征收关税和其他措施，这对双方都造成了经济成本。研究小组最终决定，对经济目标的评估将在一定的限制范围内考虑整体利益，承认将存在向美国证明净收益的压力。一定程度的技术和数据碎片化是不可避免的。数据作为经济活动和创新的驱动力的出现从根本上改变了对风险的看法。自“分离度”项目启动以来，越来越明显的是，中国和美国的政策将导致更大的技术和数据碎片化。强调制定标准并采取新举措与排除中国的美国盟友和伙伴协调政策和立场，这是美国战略的最清晰迹象，即在志同道合的国家中发挥领导作用，并含蓄地接受（如果不是敦促）分裂。重要的是，虽然该报告指出了向碎片化的趋势，在某些情况下得到了说明性案例研究的支持，但“有针对性的脱钩”不应与脱离相混淆。相反，当紧张局势加剧时，参与的理由就会加强。归根结底，美国的领导地位取决于聪明的进攻。中国（和其他国家）将在日益依赖国内人才和资本的基础上继续创新。在某些情况下，防御措施很重要，但美国只会利用美国的开放性和联盟，特别是在全球人才方面，采取强有力的进攻。本报告的最后一部分提供了更全面的项目结果清单，包括针对每个案例研究的结果。作者感谢有机会进行这项研究，与政府内外的同行接触，并公开分享结果。 11|分离度：中美脱钩的针对性方法——最终报告介绍CSIS 经济学项目去年启动了“分离度”，旨在为美国与中国的接触建立更明确的目标，并评估脱离特定经济活动是否有助于实现这些目标。该项目的中期报告于 2021 年 2 月发布，为自 1970 年代关系正常化以来美中接触提供了一个历史框架。2它指出，支持双边关系中更紧密的经济和其他方面的关系是基于这样的关系将推进美国的目标的信念。美国成为世界上唯一的超级大国，加上中国在本世纪初的改革和自由化，似乎证实了这种方法，尽管与中国与全球经济日益融合相关的技术泄漏和错位进展缓慢值得赞赏。虽然在此期间美国和中国的政治和安全利益并没有普遍一致，但直到中国取得了明显挑战现行体制的经济规模和技术和军事能力后，才对中国进行了修正——涉及美国的分离或脱钩。和中国活动——获得关注，在至少在一些分析家中并且与某些活动有关，这是实现美国目标所必需的。正如中期报告所承认的，对某些活动进行限制是有道理的，但大规模脱钩对美国来说既不可行也不利于美国。画这条线的地方是寻求平衡与战略竞争对手接触的收益和风险的决策者面临的一项重大挑战判断，从共同的风险评估开始，并以实现美国目标为基础。第二份也是最后一份“分离度”报告的组织如下：第 1 节介绍了围绕美国目标建立的框架要素，可用于评估特定活动吨 2 |斯蒂芬妮·西格尔、马修·雷诺兹和布鲁克·罗伯茨作为目标脱钩的候选者。第 2 节简要考察了关于中国动机的各种观点，认识到这些观点在调整美国对华政策方面所起的作用。第 3 节阐明了美国在与美中关系相关的六个优先领域的目标：(1) 地缘战略； (2) 经济学； (3) 基于价值观； (4) 全球规则和规范； (5) 全球公共产品；和(6)技术和创新。第 4 节测试框架，着眼于中美竞争的三个核心领域：人工智能 (AI)；生物技术；资本市场一体化和跨境投资组合流动。根据这些案例研究的发现，第 5 节总结了主要发现并吸取了有助于管理美中双边关系和美国与盟友和伙伴关系的经验教训。 3 |分离度：中美脱钩的针对性方法——最终报告磷1框架近年来，随着美中关系的恶化，旨在限制美中经济接触的政策行动有所增加。这些行动包括在美国投资审查改革下加强对向中国转让技术的控制和出口管制制度以及防止知识产权盗窃、保护关键基础设施和确保供应链完整性的举措。同时，国家安全的定义扩大到包括经济安全，扩大了国家安全审查活动的范围。不断变化的环境使企业、投资者、研究人员和其他直到最近才将持续参与视为理所当然的参与者的活动变得复杂。将中国确定为美国的战略竞争对手承认需要将某些敏感活动分开或“脱钩”，但由于缺乏做出这些判断的程序和标准，这些决定充其量只是临时的——或者与美国的目标背道而驰最坏的情况。分离度引入了一个框架来处理此类评估并支持政策的一致性和有效性。该框架由四个基本组件组成：1.命名风险中美参与敏感活动；2.确定和优先考虑美国的目标，特别是那些受美中接触影响的人；3.评估有效性限制特定活动；和4.坚持依法治国作为确保所采取的任何行动符合美国法律和国际义务的条件。制定这样一个框架的目标是采用一致的分析方法来决定何时限制适合推进美国的目标。这种方法有可能 4 |斯蒂芬妮·西格尔、马修·雷诺兹和布鲁克·罗伯茨产生更大的融合——至少，对与有效性相关的风险、目标和因素的共同理解——并因此提高那些受监管和其他官方行动影响的人的透明度和可预测性。虽然完全透明可能并不总是在可能的情况下，公众应该了解决策的基础，包括美国的目标和限制某些活动的理由。“命名风险”和“确定和优先考虑美国目标”是公认的主观练习，其依据是反映中国和美中接触官方观点的分析和政策声明。该框架的“有效性”部分更加客观——在更大程度上依赖于特定部门的技术专长——并且可以帮助保护美国免于采取可能阻碍美国目标实现的行动。此外，专注于特定活动，而不是整个行业，符合美中脱钩的针对性方法。3框架的组成部分命名风险给定活动带来的风险命名因观点而异，但有与框架下评估的所有活动相关的共同起点。特别是，鉴于其总统作者身份、与美国政府整体的相关性以及对“美国国家力量的所有要素（政治、经济、军事和其他）”的关注，《国家安全战略》是一份基础性文件。4此外，美国国家情报委员会每四年发布一次的全球趋势报告旨在“为每一届政府早期的决策者在制定国家安全战略和应对不确定的未来时提供一个分析框架。”5 其他相关的官方文件包括定期向国会提交的针对特定问题的报告，例如，报告人权实践、对外贸易壁垒报告和其他战略规划文件，如国防战略（非机密摘要）、国家情报年度威胁评估主任和国务院撰写的综合国家战略。6临时审查，例如拜登政府的 100 天供应链审查和行政命令下令的部门供应链评估，以及重点分析，例如美中经济与安全审查委员会的特别报告，在阐明问题方面也具有影响力。相关风险。7 虽然用于命名特定类型的参与所带来的风险的大多数参考文献都是官方文件