概括 欧洲国家越来越多地受到大国经济胁迫的威胁。 欧盟和成员国几乎没有什么工具可以用来对抗对他们发动的经济胁迫。欧盟的脆弱性威胁到其主权和开放性。 欧盟应迅速采取行动，考虑并采用一套工具来保护和加强欧洲在地缘经济领域的主权。 仅仅获得这种权力就会产生威慑作用。因此，这些工具对于维护欧盟的经济开放以及捍卫和维护基于规则的国际秩序是必要的。 该系列概述了欧盟可以采用的十种此类工具。政策简介捍卫欧洲的经济主权：抵制经济胁迫的新方法乔纳森·哈肯布罗奇与 Janka Oertel、Philipp Sandner 和 Pawel Zerka2020 年 10 月 捍卫欧洲的经济主权：抵制经济胁迫的新方法——ECFR/3452前言马克·伦纳德欧洲人一直是基于规则的开放经济秩序的最大倡导者和受益者之一。通过推广自由和公平贸易的理念，欧盟各国政府和机构希望全球化能够造福于所有人。但是，即使在 covid-19 之前，这个命令也面临着巨大的压力。当今世界最重要的结构特征不是多边主义，而是欧洲最重要的两个经济伙伴——中美之间的两极竞争。因此，全球化的性质正在发生变化。因为中国和美国都不想打一场常规战争，他们最强大的武器就是操纵全球化的架构。中国和美国都在融合地缘经济和地缘政治。中国正在战略性地利用投资，通过国家援助操纵市场，并通过故意削弱多边机构和削弱欧盟在第三国的地位来削弱欧盟在世界舞台上的发言权。但美国也越来越多地将我们曾经认为是全球公共产品的事物政治化：美国金融体系、SWIFT、世界贸易组织、互联网和国际货币基金组织。相互依存将越来越多地被武器化，而不是成为冲突的障碍。欧洲人在中美竞争中被挤压的危险确实存在。欧洲人可能会越来越多地面临域外制裁、强制敏感数据传输以及扭曲欧洲市场和全球竞争的域外出口管制。中国政府试图通过威胁在大流行期间扣留医疗用品来迫使欧洲国家做出政治让步。唐纳德特朗普已经破坏了欧洲对伊朗的外交——以及国际法——对欧洲公司实施二级制裁。一个已经多样化的全球货币和金融体系现在面临着真正的分裂风险，如果不是最终解体的话。要想防止以规则为基础的秩序支离破碎，就需要构建欧洲的战略主权，更好地整合经济和地缘政治政策。然而，要做到这一点，欧洲人需要克服我们思维、能力和制度方面的一些障碍。第一，智力障碍。欧盟必须学会从地缘政治大国的角度思考，确定其目标，并采取战略行动。在极少数领域，欧盟可能希望限制对他国的依赖或减少其片面性，但在大多数问题上，欧洲自治是不可能的，甚至是不可取的。欧洲主权应该意味着能够自己决定我们的利益，并通过可信的反威胁和敌对行动在一个相互依存的体系内有效地讨价还价。这不是要放弃我们的自由价值观或进一步破坏基于规则的秩序。但是，有时，阻止人们破坏这些事情的最佳方法是通过实施有效的对策来提高违规者的成本。这是欧洲人的事 捍卫欧洲的经济主权：抵制经济胁迫的新方法——ECFR/3453我们在贸易方面学得很好，欧盟委员会有权对来自其他国家的制裁采取反制措施，甚至是我们最亲密的盟友。然而，这样做的最终目标是维护法治并阻止其他人破坏开放系统。其次，制度障碍。建立经济主权要求欧盟停止作为“碎片化大国”的思考和行动。目前，欧洲经济治理实际上忽略了地缘政治考虑。由于布鲁塞尔处理贸易等国际经济问题的任务分工，而相关的地缘政治问题主要属于欧盟成员国，欧盟表现得像一个支离破碎的力量。这使欧洲人无法在其他大国利用经济工具实现政治目的时做出有效反应。最后，欧盟需要发展一些能力来应对特定的脆弱性。欧洲对外关系委员会在其早先的报告《重新定义欧洲的经济主权》中概述了欧洲如何加强其经济主权的雄心勃勃的议程。本系列中的十篇论文重点讨论了如何应对经济胁迫的一些不同风险。欧盟委员会拥有应对惩罚性关税的工具。欧盟的投资审查框架有助于解决对欧洲经济体战略部门的外国投资的担忧。但也有其他形式的经济胁迫欧洲人不知道如何应对或如何抑制。因此，本系列提出了具体的建议，包括建立数字欧元、建立欧盟弹性办公室、发布个人制裁作为对等反应、创建公平竞争的工具、集体防御工具和积极的贸易议程。欧洲人的指路明灯是拥有一个开放的、基于规则的秩序；我们的目标应该始终是捍卫和推进这一点。但是——与贸易一样——有时捍卫这一秩序的最佳方式是阻止其他人破坏它。这就是为什么我们需要开发一个工具包：这样我们就知道（和其他人都知道）我们的选择是什么。随附的论文是思考实现这一目标的创造性方法。希望我们永远不必使用它们。 捍卫欧洲的经济主权：抵制经济胁迫的新方法——ECFR/3454保护欧洲免受经济胁迫欧洲反经济胁迫的工具箱乔纳森·哈肯布罗奇政客需要选择。在大多数领域，他们将拥有设计和实施政策的手段；在某些情况下，他们缺乏所需的能力。但是，即使他们无法立即采取行动，他们仍然可以想象如果他们手头有合适的工具会做什么。今天的欧盟别无选择——没有有效的工具——当面对其他全球参与者使用经济胁迫严重侵犯欧洲或国家主权时，只有新兴的政策理念。强大的国家——从中国到欧洲的盟友美国——越来越多地恢复经济惩罚和勒索，以改变欧洲实体的行为，无论是欧盟、成员国政府还是企业。他们还着眼于欧洲的外交、经济和能源政策，并经常采取行动以确保国内公司相对于欧洲竞争对手的优势。问题这种强制有多种形式： 关税和贸易限制：中国利用对汽车征收惩罚性关税的威胁来施压德国接受华为的投标，以建设该国的 5G 基础设施。它还威胁要在 2020 年 4 月限制向荷兰提供医疗用品，以迫使其重新考虑更改其台湾办事处的名称。而且，当加拿大根据国际逮捕令逮捕华为高管孟晚舟时，北京立即禁止了加拿大农产品；它的目标是强迫加拿大释放孟。美国在从伊朗核协议到法国计划对数字服务征税的问题上使用关税，从而干扰了国家主权的核心维度。 制裁：美国直接对欧洲人使用强制性域外制裁，并通过这些制裁的次要影响造成更多的附带损害。 2019 年 10 月，华盛顿颁布行政命令，在尚未确定的领域切断欧洲与土耳其（另一个北约盟友）的贸易关系，以迫使雷杰普·塔伊普·埃尔多安改变在叙利亚的路线。在美国退出伊朗核协议之后，当一个大国威胁要切断其市场或货币准入时，欧洲一直无法维持与第三国的贸易关系。 9 月，特朗普政府将国际刑事法院首席检察官列入名单，因为她调查了美国涉嫌的战争罪。它还威胁要针对北溪 2 号项目对德国政府官员采取行动。国会中的两党联盟正在实施或威胁采取许多此类措施。特朗普政府在 6 月更新了《通过制裁法案反击美国的对手》指南，从而增加了压力。 捍卫欧洲的经济主权：抵制经济胁迫的新方法——ECFR/3455共和党人正在提议进一步采取此类措施，包括针对欧洲的措施。许多美国人正在考虑将他们的中国政策“伊朗化”；换句话说，他们考虑以金融制裁为目标，其次要效果是迫使欧洲人遵守美国的对华政策（而不是与欧洲合作以建立更有效的中国立场）。中国在全球经济网络中的地位还没有美国那么重要。但中国很快可能会使用类似的复杂措施来塑造欧洲与第三国的贸易，通过其数字货币的中心地位、技术进步或在欧洲基础设施中占据关键地位的努力。 域外出口管制：中国和美国的出口管制都使用再出口规则来更加严格地挤压欧洲人，并越来越多地切断或控制欧洲与无关第三国的贸易。越来越多的欧洲公司不得不向北京或华盛顿申请出口产品到无关的第三国。– 仅仅是因为他们供应链中的少数上游产品最初来自中国或美国。 敏感数据传输：中国和美国都在向企业施加越来越大的压力，要求他们传输敏感数据。在美国，反贿赂、反倾销、反垄断、外国投资控制和商业诉讼等领域的诉讼程序越来越不明确。在中国，几乎没有任何透明的程序。 俄罗斯：莫斯科也使用过类似的勒索手段。 2014 年，它禁止进口大量欧盟农产品，尤其是波兰生产的农产品，以回应西方对俄罗斯在乌克兰战争中的制裁。虽然这些行动是出于地缘政治动机，但俄罗斯通过指出公共卫生问题来证明它们的合理性。但莫斯科的决策者开始讨论未来如何更公开地使用此类经济工具。在所有这些形式的胁迫中，强国越来越多地利用其在经济网络或部门中的中心地位来决定欧洲人与谁进行贸易。寻求解决方案欧洲人发现很难找到有效应对这些不同形式的经济胁迫的选择。例如，对于美国具有域外效力的制裁，欧洲不缺乏分析或相对模糊的政策建议，但决策者没有承诺有效的具体选项。部分问题在于欧洲人经常孤立地审视美国的制裁——从而在某种程度上忽略了这样一个事实，即它们是来自多个国家的更广泛的经济胁迫现象的一部分，并且侵犯了国家和欧洲的主权。当这种胁迫不是来自欧洲最亲密的盟友美国，而是来自其他不太友好的国家时，这种胁迫是最危险的。认识到这一现象的广泛性质将有助于欧洲人制定更有效的应对措施的具体选项。 捍卫欧洲的经济主权：抵制经济胁迫的新方法——ECFR/3456本报告提供了欧洲人可以建立和使用的措施工具箱，以应对各种形式的经济胁迫。有些提议，例如建立欧洲出口银行的提议，专门针对美国的经济胁迫，因为它们解决了世界主要货币美元的武器化问题。但大多数——从欧盟委员会的新集体防御工具到平衡对欧洲公司施加的劣势的竞争工具，再到有吸引力的数字货币——可以解决欧洲对经济胁迫缺乏反应的问题，无论其来源如何。欧洲人可以预期，未来大部分经济胁迫来自中国，也可能来自俄罗斯。这些工具显示了欧洲决策者在需要时可以实际选择的选项。每项政策都有其自身的缺点和挑战。一些工具带来了特殊的困难，从而突显出欧洲提出具体可行的选择是多么困难。因此，该工具箱力求提供创造性但现实的选项概览。它的建议不是一成不变的。欧洲的政治领导人将不得不选择他们喜欢的选项，并仔细权衡每个选项的潜在收益和成本。并不是欧洲人，包括本报告的作者，一定要采取本工具箱中包含的任何更困难的措施，而是对他们的经济胁迫可能让他们别无选择。事实上，美国的一些严重侵犯主权的行为，包括对国家官员的威胁，正在促使欧洲许多坚定的大西洋主义者考虑本报告中提出的一些选择——这是他们从未想过的。欧洲的第一个也是首选的选择是——并且应该永远是——强大的跨大西洋关系，更广泛地说，是多边主义。因此，例如，欧洲应该更加努力地按照日本、美国和欧盟贸易部长的“三边倡议”提出的建议，就世界贸易组织改革达成一致。但是，当多边主义无法防止严重形式的胁迫时，欧洲人应该开始发出明确的信号和外交举措，以说服第三国并加大压力，使其进行对话。这也是欧洲人可以在国际法庭上检验强制措施合法性的地方。然后，欧洲需要开发其他工具来更有效地保护其公司、贸易和外交关系。如果谨慎应用，这些工具可以帮助保持开放的市场，否则这些市场可能会被第三国经济胁迫关闭。使用本报告中讨论的几个工具，决策者必须仔细权衡两种类型的成本：不作为或使用不在此工具箱中的措施的政治和经济成本是否会超过部署的政治和经济成本？他们？有些人会争辩说，不作为或更多的外交手段最终会导致更大的成本。他们认为，采取行动有助于向第三国表明侵犯主权是有代价的；他们认为，这些努力将有助于缓和局势，正如欧盟委员会针对美国对欧洲铝和钢征收关税而征收反关税时所发生的情况。然而，其他人认为，如果欧洲采取某些措施，这可能比不作为代价更高，因为这可能导致局势升级或进一步恶化。 捍卫欧洲的经济主权：抵制经济胁迫的新方法——ECFR/3457侵蚀自由和公平贸易。这个问题的答案取决于政治领导人所处的具体情况、他们对可能采取的措施的校准，尤其取决于他们以某种方式停止经济胁迫的决心。本报告是欧洲理事会对外关系工作的产物，其中表达了个别作者的意见。该工具箱提出了欧洲辩论的想法。它基于与高级公共和私人行为者（主要是来自德国和法国的行为者）进行的系统协商。 ECFR 的保护欧洲免受经济胁迫的工作组在 2020 年研究了这些提案。工作组的成员讨论了一系列可能的应对措施，以应对域外胁迫和通过经济措施严重侵犯主权的行为。这些文件并未反映工作组的共识。论文的作者考虑了来自公共、经济和金融部门以及学术界不同背景的参与者如何共同看待每种工具的机遇和挑战。ECFR 将在年底发布一份战略文件，其中将建议欧洲如何朝着 2021 年实现更大弹性的目标迈进，以及另一份关于欧元在实现这一目标方面的国